II SA/Gl 747/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" w R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta J. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od[...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...]. Prezes Zarządu "AB" wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta J. ( dalej: PINB ) o interwencję w sprawie stacji bazowej telefonii komórkowej spółki "A" przy ul. [...] w J.. Pismem z dnia [...]PINB poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie rozbudowy [...], znajdującej się na działce nr [...]położonej przy ul. [...]w J.. W dniu [...]. organ I instancji przeprowadził oględziny, w toku których ustalił, że na [...]. Zarządca stacji przedłożył dokumentację powykonawczą antenowej konstrukcji wsporczej [...] (datowaną na dzień [...].). Na tej podstawie ustalono, że [...]i zostały zrealizowane w ramach pozwolenia na budowę o sygn. [...]z dnia [...]r. Jednocześnie PINB wydał pozwolenie na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...]w ramach której były zrealizowane w/w anteny - decyzja nr [...]z dnia [...]r. o sygn. [...]. Pismem z dnia [...] . "A" wypowiedziała się w przedmiotowej sprawie wskazując, iż w jej ocenie nie doszło do rozbudowy obiektu, lecz instalacji urządzeń na obiekcie już istniejącym. Strona przedstawiła na poparcie swojego twierdzenia orzecznictwo sądów administracyjnych oraz organów nadzoru budowlanego. Ponadto załączona została datowana na miesiąc kwiecień [...]. kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz sprawozdanie z dnia [...]. z badań nr [...]pola elektromagnetycznego wykonanych dla potrzeb środowiska ogólnego. Natomiast pismem z dnia [...]. swoje stanowisko przedstawiło "B" w którym wskazało, że przedmiotowa inwestycja wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a orzecznictwo przywołane przez "A". dotyczy budowy nowych stacji, a nie zwiększania mocy stacji bazowej już istniejącej. Działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J., Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta J., pismem z dnia [...]., poinformował, że nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia z dnia [...]. instalacji wytwarzającej pole elektromagnetyczne, ani do zgłoszeń z dnia [...]., z dnia [...]. oraz z dnia [...]r. dotyczących wprowadzonych zmian w instalacji. Jednocześnie wskazał, że nie zwrócono się do tamtejszego organu z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na podstawie którego organ stwierdzałby konieczność uzyskania w/w decyzji dla realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Decyzją z dnia [...]. PINB umorzył postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej [...], znajdującej się na działce nr [...]położonej przy ul. [...]w J.. W wyniku wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ( dalej: [...]WINB) decyzją z dnia [...]. znak: [...]uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność uzupełnienia w znacznej mierze materiału dowodowego. Na powyższą decyzję wniesiono zarówno skargę sądową, jak i wniosek o stwierdzenie nieważności do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...]. znak: [...]odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB z dnia [...]. Następnie w związku z wniesionym odwołaniem GINB decyzją z dnia [...]r. znak: [...]utrzymał w mocy własną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę PINB uzupełnił materiał dowodowy o decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...]. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji bazowej (wraz z projektem budowlanym) oraz o decyzję własną z dnia [...]r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej stacji bazowej. Następnie decyzją z dnia [...]. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wskazując, że stoi na stanowisku, iż montaż dodatkowych anten sektorowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na istniejącym obiekcie budowlanym nie stanowi rozbudowy, bądź przebudowy stacji bazowej. Powołał się również na treść art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, wskazując, że tego typu roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. W ocenie organu w miejscach dostępnych dla ludności nie występują ponadnormatywne wartości pól elektromagnetycznych, co potwierdza przedłożone przez inwestora sprawozdanie z badań. Natomiast fakt, że organ ochrony środowiska nie wniósł sprzeciwu przesądza, że jest to przedsięwzięcie dla którego nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania. Organ wskazał, że doszło do zainstalowania anteny nie przekraczającej 3m na istniejącym obiekcie budowlanym, w związku z tym nie było wymagane, ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...]., następnie uzupełnionym pismem z dnia [...]. odwołanie wniosło "B" podnosząc, że należało przeprowadzić analizę wszystkich wykonanych robót budowlanych oraz parametrów technicznych zamontowanych anten. Ponadto w ocenie odwołującego się organ nie wyjaśnił, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki wymienione w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z dnia [...].[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska działając na postawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postepowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, bowiem z akt sprawy wynika, że na budowę wolnostojącej stacji bazowej, w ramach której realizowane były trzy anteny sektorowe oraz jedna antena radiolinii, zostało wydane w dniu [...]. pozwolenie na budowę. Z kolei z opracowania dołączonego do zatwierdzonego powyższą decyzją projektu budowlanego zatytułowanego "Kwalifikacja przedsięwzięcia" wynika, że przedsięwzięcie obejmowało również montaż trzech anten o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo (EIRP) 1915 [W] każda. Nadto PINB w dniu [...]r. wydał pozwolenie na użytkowanie stacji bazowej telefonii komórkowej obejmującej ww. anteny. Organ wskazał również na dokument z dnia [...]. zatytułowany "Aktualizacja danych instalacji po wprowadzeniu zmiany nieistotnej" z którego wynika, że obecnie w trzech sektorach promieniowania znajdują się po trzy anteny o mocach: [...]Wobec powyższego moc anten w każdym z trzech sektorów wynosi [...]Do powyższego zgłoszenia, ani do poprzednich zgłoszeń wymienionych na drugiej stronie niniejszej decyzji, Prezydent Miasta J. jako organ ochrony środowiska nie wniósł sprzeciwu w trybie art. 152 ust. 4 Prawa ochrony środowiska. Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ ochrony środowiska ocenił wpływ oddziaływania przedmiotowych anten na środowisko i nie zakwalifikował zmian w tym zakresie jako mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec niedoszukania się przez organ okoliczności, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego oraz wobec braku obowiązku dokonywania w organie administracji architektoniczno - budowlanej zgłoszeń instalacji urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych, organ odwoławczy uznał decyzję PINB umarzającą postępowanie w sprawie rozbudowy przedmiotowej stacji bazowej za prawidłową. Pismem z dnia [...]. "B" wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 105 § 1 Kodeksu postepowania administracyjnego w związku z: - art. 7,8, 9, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów odwołania i sporządzenie decyzji w sposób nie możliwy do odkodowania, - art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że inwestor dokonał montażu instalacji radiokomunikacyjnej, - § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nie dokonanie oceny uwzględniającej konieczność sumowania mocy anten przy dokonywaniu kwalifikacji inwestycji, - art., 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprze nie dokonanie oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego poprzez nie ustalenie zasięgu występowania pól elektromagnetycznych oraz zjawiska odbić, - art. 55 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowanego poprzez odstąpienie od wymierzenia kary za użytkowanie obiektu niezgodnie z otrzymaną decyzją, - art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zwiększenie mocy istniejącego obiektu nie stanowi jego rozbudowy. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego roboty budowlane polegające na wymianie i montażu anten na istniejącym maszcie stanowią rozbudowę i tym samym nie były zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik "A" wniosła o oddalenie skargi wskazując, że wykonane roboty budowlane mieściły się w hipotezie art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, stanowiły bowiem instalację urządzeń, inna kwalifikacja tych robót prowadziłaby do sytuacji w której powołany przepis byłby przepisem martwym. Nadto roboty były zgłaszane organom ochrony środowiska, które nie zgłaszały w tym zakresie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota rozpatrywanej sprawy sprowadza się do ustalenia czy roboty budowlane, polegające na montażu dodatkowych sześciu anten sektorowych na wybudowanej na podstawie pozwolenia budowlanego i dopuszczonej do użytkowania zgodnie z przepisami prawa wieży antenowej, stanowią "instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych" w znaczeniu przyjętym w art. 29 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.), czy też mają innych charakter, w szczególności czy noszą znamiona "rozbudowy" jako jednej z postaci budowy według art. 3 pkt. 6 pr. bud. Ustawodawca co prawda nie definiuje pojęcia rozbudowy, ale pomocnym dla ustalenia treści tego pojęcia może być definicja przebudowy zawarta w art. 3 pkt. 7a pr. bud. 7a). Przebudowa to "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego." Przebudowa, jak można zauważyć, z tej przyczyny że nie powoduje zmiany podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego (kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji), nie stanowi budowy w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt. 6 pr. bud. Jeśli prowadzone roboty budowlane powodują zmianę tych podstawowych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, to uznać trzeba je za rozbudowę. Dodajmy jeszcze, że w przedmiotowej sprawie, gdzie roboty budowlane były wykonywane na istniejącej wieży telefonii komórkowej, chodzić może o zmiany w zakresie powierzchni zabudowy, wysokości, długości i szerokości tego obiektu budowlanego. Dokonanie właściwej kwalifikacji ma zasadnicze znaczenie dla określenia trybu legalizacji inwestycji, a w ślad za tym dla ustalenia ewentualnego trybu legalizacji samowoli budowlanej i konsekwencji prawnych z nią związanych. Najkrócej rzecz ujmując, jeśli roboty mieszczą się w zakresie hipotezy art. 29 ust. 2 pkt. 15 pr. bud. to nie wymagają one uzyskania pozwolenia budowlanego (art. 29 ust. 2 pr. bud.), ani też zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt. 2 pr. bud.). Natomiast uznanie ich za rozbudowę powoduje konieczność wystąpienia o udzielenie pozwolenia budowlanego oraz poddania się procedurze dla niego przewidzianej (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 pr. bud.). Organy orzekające w sprawie uznały, iż roboty budowlane w niniejszej sprawie polegały na instalacji urządzeń, skoro ich przedmiotem był "montaż nowych anten sektorowych na istniejącej legalnie wieży antenowej". Jednocześnie nie dokonały dokładnych ustaleń w zakresie przeprowadzonych robót budowlanych ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że doszło do zamontowania nowych anten, przy czym nie wiadomo o jakiej mocy, jakiej wielkości i jakim ciężarze, a nadto czy w związku z tym wykonywane były inne roboty np. związane z wymianą elementów wsporczych oraz przewodów i modułów radiowych. W aktach sprawy brak jest dokumentacji technicznej, która opisywałaby zakres wykonanych w tym zakresie robót budowlanych. Nie jest wystarczającym w tej kwestii samo podanie przez inwestora mocy anten oraz wskazania zakresu robót bez przedłożenia stosownej dokumentacji technicznej umożliwiającej weryfikację tych danych. Zważywszy jednak na rodzaj i charakter planowanych robót budowlanych oraz prac instalacyjnych trzeba mieć na uwadze, że mogą one wykraczać poza zakres hipotezy normy zawartej w art. 29 ust. 2 pkt. 15 pr. bud. W sytuacji gdy nie ograniczają się one jedynie do instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącej stacji telefonii komórkowej, ale obejmują także demontaż istniejących wsporników stalowych, montaż nowych anten do istniejących krawężników wieży, montaż zewnętrznych modułów do krawężników wieży i instalacje urządzeń technicznych we wnętrzu kontenera w nowo projektowanych szafach technicznych, to przyjąć należy, że stanowią one rozbudowę istniejącej stacji bazowej. Nie można również wykluczyć, że roboty budowlane polegające na zamontowaniu nowych anten sektorowych spowodują zmianę wysokości wieży oraz jej szerokości, a także powierzchni zabudowy, co również wskazuje na rozbudowę obiektu. Wskazać nalży, że również w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że roboty budowlane polegające na montażu anten na istniejącym już maszcie stanowią rozbudowę ( por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 2350/14, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016r. sygn. akt II OSK 1224/14, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 630/11 oraz wyrok NSA z dnia 16 września 2008r. sygn. akt II OSK 1036/07 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się również pogląd, że dokonując kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia w zakresie wymagań ochrony środowiska organ winien brać pod uwagę zjawisko kumulacji pól elektromagnetycznych (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2016r.,sygn. akt II OSK 1162/14; wyrok NSA z 29 września 2015r., sygn. akt II OSK 139/14 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestia ta w przedmiotowej sprawie nie była badana, natomiast wymagała ustaleń w związku z art. 29 ust. 3 pr. bud. Organ w ogóle nie dokonał oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów dotyczących charakterystyki przedsięwzięcia wskazując niezasadnie, że nie ma w tym zakresie uprawnień, podczas gdy z treści art. 29 ust. 3 pr. bud. wynika, że pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar [...], zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem organ powinien był uwzględniając podane przez inwestora parametry samodzielnie ocenić, czy przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2014r. sygn. akt II OSK 2589/11, wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 1793/13 oraz wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 1706/11 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd nie podziela stanowiska uczestnika postępowania, że przyjęcie innej kwalifikacja robót wykonanych przez inwestora prowadziłoby do sytuacji, że przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 pr. bud. byłby przepisem martwym, bowiem znajduje on zastosowanie do robót budowlanych, które nie stanowią rozbudowy, przebudowy lub nadbudowy, natomiast można je zakwalifikować jako instalowanie (montaż) urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym ( por. wyrok NSA z dnia 12 października 2016r. sygn. akt II OSK 3341/14). W tym stanie rzeczy, ocenę organów w kwestii charakteru prowadzonych robot budowlanych i zakwalifikowanie ich jako instalowania urządzeń, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt. 15 pr. bud., w sytuacji gdy okoliczności wskazują na to, że roboty te mogą mieć znamiona rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt. 6 pr. bud., a co za tym idzie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, uznać należało za przedwczesną. W ślad za tym, utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie rozbudowy stacji telefonii komórkowej nastąpiło z naruszeniem prawa procesowego (art. 7 i 77 , art. 105 § 1 k.p.a.) oraz materialnego (art. 3 pkt. 6 i art. 29 ust. 2 pkt. 15 w zw. z art. 28 ust. 1 pr. bud.) w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia.