II SA/Gl 756/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r., znak [...]. Pismem z dnia [...] r., adresowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., J. G. wskazała, że na sąsiedniej działce należącej do T. S. rozbudowano dom mieszkalny w odległości 3 m od granicy z jej działką, wstawiając przy tym okno w ścianie szczytowej domu bez jej wiedzy i zgody, co wywołało stan niezgodny z Prawem budowlanym oraz uciążliwości z tym związane. Wobec wyjaśnień T. S., pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. poinformował J. G. o braku podstaw do prowadzenia postępowania, wobec ustalenia faktu, że przedmiotowe okno powstało zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym z [...] r. Pismami z dnia [...] r. oraz [...] r. skierowanymi do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. J. G. domagała się uchylenia "decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. z dnia [...] r." oraz wydania nakazu zamurowania bezprawnie wykonanego okna. Kolejnym pismem z dnia [...] r. J. G. wniosła skargę na działalność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.. W wyniku pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. przeprowadził czynności kontrolne na działce należącej do T. S.. Wobec braku rozstrzygnięcia sprawy, J. G. złożyła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 2 lutego 2012r. sygn. akt II SAB/Gl 51/11 zobowiązał organ I instancji do wydania aktu rozstrzygającego wniosek skarżącej z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności przedmiotowego okna, w związku z ustaleniem jego wykonania zgodnie z prawem. Organ wskazał, że przedmiotowe okno w ścianie szczytowej budynku zostało usytuowane zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w C. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego z dnia [...] r. znak [...]. Ściana szczytowa z oknem oddalona jest od istniejącego ogrodzenia 3,40m, co potwierdzono w trakcie przeprowadzonych oględzin z dnia [...]r. Decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., po rozpatrzeniu odwołania J. G., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że prowadząc postępowanie organ I instancji nie ustalił stron tego postępowania i pominął w nim W. G., współwłaściciela nieruchomości, co zdaniem organu musiało wpłynąć na podjęte rozstrzygnięcie. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności przedmiotowego okna. W uzasadnieniu organ powtórzył argumentację zawartą w poprzedniej decyzji. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. G., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że przyjął ustalenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. za swoje oraz stwierdził, że stan faktyczny przedstawiony przez organ I instancji pozwala stwierdzić, że postępowanie w istocie stało się bezprzedmiotowe, gdyż sporne okno zostało zrealizowane legalnie, co oznacza, że brak jest podstawy do władczej ingerencji organów. J. G. złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając sprzeczność ustaleń ze stanem faktycznym, poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, naruszenie Prawa budowlanego oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) – dalej: rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie złożonej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 marca 2013r. sygn. akt II SA/Gl 1327/12, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012r., poz.270 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ocena dokonana przez organy nadzoru budowlanego jest prawidłowa. Zdaniem Sądu nie można podważyć faktu, że budynek należący obecnie do uczestniczki postępowania T. S. powstał legalnie w stanie, w jakim obecnie się znajduje. Wybudowany został przed II wojną światową, a następnie na podstawie pozwolenia udzielonego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Budownictwa i Architektury w C. A. i K. W., został rozbudowany wg zatwierdzonego projektu budowlanego z dnia [...] r. Zarówno lokalizacja budynku, jak i wszystkie okna były legalne, zatwierdzone projektem budowlanym, udzielonym ojcu uczestniczki postępowania. Oględziny przedmiotowej nieruchomości wykazały, że budynek należący do T. S. zlokalizowany jest ścianą do działki skarżącej w odległości 3,40 m, a nadto, że w ścianie tej znajduje się obecnie jedno okno w szczycie budynku. Nie stwierdzono żadnych samowolnych prac budowlanych wykonywanych obecnie. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania w obecnym postępowaniu legalnie wydanego i skonsumowanego pozwolenia na rozbudowę budynku. W powyższych okolicznościach nie można uznać, że doszło do naruszenia zasad Prawa budowlanego oraz rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. W dacie powstania przedmiotowego budynku mieszkalnego oraz w czasie jego rozbudowy przywołane obecnie przez skarżącą przepisy nie obowiązywały. Nie można zatem legalnej rozbudowy (przeprowadzonej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów prawa budowlanego) konfrontować z obecnie obowiązującymi przepisami. W wyroku stwierdzono również, że czynności podjęte przez organy doprowadziły do prawidłowej oceny, iż w sprawie brak jest podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego. Sąd wskazał, że konsekwencją braku możliwości merytorycznego orzekania w sprawie przez organ nadzoru budowlanego była konieczność zakończenia postępowania w inny sposób, tzn. poprzez orzeczenie niemerytoryczne, czyli umarzające postępowanie. Odpowiadając na zarzut zgłoszony w trakcie rozprawy, dotyczący tego, że w sprawie uznano za stronę postępowania zmarłego męża skarżącej, Sąd stwierdził, że niniejsze postępowanie wszczęte zostało już po śmierci W. G., a korespondencja kierowana do niego przez organ pierwszej instancji została odebrana przez członków rodziny bez zawiadomienia organu o zaistniałym fakcie. Nie mogło to zatem w przekonaniu Sądu wpłynąć na ogólną ocenę przedmiotowego postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2013r. wniosła J. G. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, polegającą na nieuwzględnieniu uchybień przepisów postępowania popełnionych przez organ administracji publicznej, które miały istotny wpływ na wynik postępowania, tj. naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że organy administracyjne prawidłowo określiły krąg stron postępowania pomijając A. B., podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że przy ocenie pojęcia interesu strony w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych, statuująca szersze pojęcie interesu prawnego wynikające z przepisu szczególnego w postaci art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane wskazuje, że A. B., jako współwłaścicielka nieruchomości, winna mieć w sprawie status uczestnika, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia oddalającego skargę w miejsce wyroku uchylającego skarżoną decyzję organu II instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz przyznanie adwokatowi z urzędu P. M. wynagrodzenia za udzieloną skarżącej pomoc prawną. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2015r. sygn. akt II OSK 1886/13 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że brak udziału w postępowaniu administracyjnym podmiotu, który ma przymiot strony, stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Kwestii czy A. B. jest współwłaścicielką nieruchomości w związku ze śmiercią W. G. i czy ma przymiot strony nie wyjaśnił Sąd, pomimo, że powyższe fakty zgłosił na rozprawie przed Sądem pierwszej instancji pełnomocnik J. G.. Jednak Sąd nie wyciągnął z tego żadnych wniosków, które by znalazły odzwierciedlenie w zaskarżonym wyroku. Mało tego, pomimo znajdującego się w aktach sądowych odpisu skróconego aktu zgonu W. G., WSA w Gliwicach wysłał do zmarłego odpis skargi kasacyjnej, nie zawiadamiając A. B. o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym, czym naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę. Zgodnie ze wskazaniami NSA powyższe uchybienia przepisom postępowania, powinien Sąd pierwszej instancji naprawić ponowie rozpoznając sprawę. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiadomił wszystkie strony postępowania o terminie rozprawy, w tym uczestniczkę postępowania A. B.. W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej oraz uczestniczka postępowania wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję PINB w J., celem ponownego przeprowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Rozpatrując zarzuty skargi należy mieć na względzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2015r., sygn. II OSK 1886/13. Zgodnie z art. 190 zdanie 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego przepisu wypływa nakaz dla Sądu pierwszej instancji przyjęcia określonego stanowiska przy ponownym rozpoznaniu sprawy, które to stanowisko nie może być odmienne od zaprezentowanego w wyroku NSA rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni in concreto. Pojęcie: "wykładnia prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest bowiem związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa. Związanie wykładnią dokonaną przez sąd kasacyjny nie obejmuje kwestii będących jej przedmiotem, wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także, jak wskazano wyżej, ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2686/12, LEX nr 1454898; por też W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2014 r., s. 60 i 138-139). Wykładnia prawa wyrażona w wyroku NSA musi być uznana za jedynie słuszną w rozpatrywanej sprawie, nawet gdyby organ i sąd orzekający w tej sprawie miały odmienne stanowisko (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. I GSK 360/06, dostępne na: orzeczeniansa.gov.pl). Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a., a w ewentualnej skardze kasacyjnej nie powinny być podnoszone zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego NSA w orzeczeniu uchylającym orzeczenie sądu pierwszej instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają bowiem zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. II OSK 1117/05, dostępne na: orzeczeniansa.gov.pl). Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, może odstąpić od wykładni dokonanej przez NSA wyjątkowo i w gruncie rzeczy może to dotyczyć trzech przypadków: 1) jeżeli stan faktyczny sprawy, który został ustalony w wyniku jej ponownego rozpoznania, uległ zmianie w taki sposób, że w ponownym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji należy stosować inną podstawę prawną; 2) jeżeli przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy zmienił się jednakże stan prawny; 3) jeżeli NSA podjął w uchwale w składzie siedmiu sędziów stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w orzeczeniu sądu kasacyjnego odnoszącego się do konkretnej sprawy sądowoadministracyjnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 624). Podkreślić należy, że związanie sądu pierwszej instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, wynikające z art. 190 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., są konsekwencją prawomocności orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Sąd był związany wykładnią dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2015r., ponieważ nie zachodzi żadna okoliczność uzasadniająca odstąpienie od tej wykładni. Mając powyższe na uwadze Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w J. uznał, że organy nie ustaliły prawidłowo na podstawie art. 28 k.p.a. stron postępowania, w szczególności nie ustaliły czy po śmierci W. G. ([...]r.) jego córka A. B. uzyskała tytuł prawny do nieruchomości graniczącej z nieruchomością, na której znajduje się sporny budynek, a w konsekwencji czy przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu w sprawie legalności okna usytuowanego na poddaszu budynku mieszkalnego przy ul. [...] w J.. Nadto czy jest to jedyna osoba, która nabyła prawa po zmarłym Władysławie G.. Wskazać w tym miejscu należy, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, czy inny akt prawny. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego ( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015r. sygn. akt I OSK 2574/14, LEX nr 1657913). W świetle powyższego, mając na względzie fakt, że w toku całego postępowania organy procedowały bez ustalenia wszystkich spadkobierców W. G. oraz że rozstrzygnięcie [...]WINB, utrzymujące w mocy decyzję PINB w J. o umorzeniu postępowania, z perspektywy spadkobierców zmarłego, będących współwłaścicielami nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością na której znajduje się sporny budynek, może być oceniane jako dla nich niekorzystne - czego dowodzi choćby stanowisko procesowe skarżącej, należącej też do grona tych spadkobierców - Sąd uznał, że ziściły się w niniejszej sprawie przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy podkreślić, że sankcjonowane tymi przepisami naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uzasadnia uchylenie decyzji przez sąd bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Reasumując, nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania polegający na przeprowadzeniu postępowania bez udziału następców prawnych osoby zmarłej, stanowi naruszenie procedury administracyjnej: art. 10 § 1 i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Artykuł 145 § 1 pkt 1 litera b p.p.s.a. stanowi, że Sąd uchyla zaskarżony do niego akt jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie wyraźnie wskazuje się, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 145 § 1 k.p.a. daje podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera b p.p.s.a. Takie stanowisko zaprezentował T. Woś, B. Adamiak i R. Kiełkowski (Prawo o postępowaniu (2009) s. 594; Postępowanie administracyjne s. 450; Naruszenie prawa s. 59 i nast.) oraz orzecznictwo np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2006r. sygn. akt II OSK 1321/05 dostępny: orzeczenia nsa.gov.pl. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J.. Wskazania dla organów co dalszego biegu postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia.