II SA/Gl 757/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy O. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na nabycie i obciążenie nieruchomości służebnością stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa w części określonej w § 1 w zakresie wyrazu "bezpłatnymi". Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy O. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), wyraziła zgodę na nabycie od osób fizycznych własności niezabudowanej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] k.m. [...] o pow. 0,0447 ha, położonej w O. i obciążenie jej bezpłatnymi służebnościami. Odpis uchwały doręczono organowi nadzoru w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższej uchwały, w części określonej w § 1, w zakresie wyrazu "bezpłatnymi", jako niezgodnej z art. 14 ust. 2 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu nadzoru, nieodpłatne ustanowienie ograniczonych praw rzeczowych dopuszczalne jest jedynie na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego. A contrario, nieodpłatne obciążenie nieruchomości nie może nastąpić na rzecz innych podmiotów (vide: uchwała SN z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt III CZP 70/10, OSNIC 2011/4/43) oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 694/16. Stąd też uchwała w tym zakresie istotnie narusza prawo. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. uznał w całości jej zarzuty i podał, że w najbliższym czasie zostanie podjęta uchwała o zmianie zaskarżonej uchwały. Następnie przesłał uchwałę z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany zaskarżonej uchwały. Na tej podstawie Wójt Gminy wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Na wezwanie sądu organ nadesłał kserokopię aktu notarialnego z dnia [...] r. o sprzedaży przedmiotowej nieruchomości i ustanowieniu nieodpłatnej służebności gruntowej na rzecz osoby fizycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona uchwała zapadła z istotnym naruszeniem prawa. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie tego terminu nie jest dopuszczalne. W takim przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego, nie będąc związanym jakimkolwiek terminem. W niniejszej sprawie organem nadzoru jest Wojewoda [...], który nie skorzystał z możliwości wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a obecnie zakwestionował zgodność z prawem części zaskarżonej uchwały w drodze skargi do sądu administracyjnego, w trybie art. 93 ust 1 u.s.g. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369 ze zm.), sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Regulację szczególną w tym zakresie zawiera art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Stanowi on, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy (a jedynie ich niezgodność z prawem) po upływie roku od dnia ich podjęcia, chyba że, uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W pierwszej zatem kolejności rozważenia wymaga kwestia, czy w rozpatrywanej sprawie istnieje przedmiot rozpoznania, a tym samym, czy nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego z powodu jego bezprzedmiotowości, tym bardziej, że Rada Gminy O. wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na podjęcie nowej uchwały usuwającej wskazaną przez organ nadzoru wadliwość. Wskazać w tym miejscu należy, że aczkolwiek zaskarżona uchwala w zaskarżonym brzmieniu już nie obowiązuje, albowiem po wpływie skargi do Sądu w dniu 7 września 2017 r. Rada Gminy O. podjęła uchwałę nr [...], zmieniającą § 1 zaskarżonej uchwały poprzez usunięcie z niego zakwestionowanego przez Wojewodę [...] wyrazu "bezpłatnymi", to jednak brak jest przeszkód prawnych do orzekania w przedmiocie niezgodności z prawem nieobowiązujących już postanowień zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu, zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały nie czyni zbędnym rozpoznania skargi na uchwałę i wydania wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego (por. np. wyroki NSA: z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1776/06; z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07; z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1459/08). W niniejszej sprawie w trakcie postępowania przed tut. Sądem zostały wprawdzie przez Radę Gminy O. zmienione zasady obciążania służebnościami przejmowanej nieruchomości, jednak od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do daty jej zmiany obciążenie to miało charakter bezpłatny. Tym samym zmiana zaskarżonej uchwały w zakresie brzmienia § 1 nie jest równoznaczna z brakiem możliwości wywoływania przez nią skutków prawnych, bowiem określała ona warunki wiążące adresatów jej norm od momentu wejścia w życie do czasu utraty mocy obowiązującej jej pierwotnego brzmienia. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż w pisemnej odpowiedzi na zapytanie Sądu działająca na podstawie upoważnienia Wójta Gminy Kierownik Referatu Nieruchomości wskazała, nadsyłając stosowny akt notarialny, że na podstawie zaskarżonej uchwały została zawarta umowa sprzedaży i umowa ustanowienia służebności gruntowej (akt notarialny na rzecz osoby fizycznej z dnia [...] r., z którego dowód przeprowadzono w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.). Odnośnie meritum zagadnienia Sąd w całej rozciągłości podziela pogląd Wojewody [...], którego to poglądu słuszność przyznała także reprezentowana przez Wójta Rada, że regulacja § 1 uchwały w zakresie wyrazu "bezpłatnymi" w istotny sposób naruszała art. 14 ust. 2 zd. drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.). Zgodnie z treścią tejże normy, "Nieruchomości stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego mogą być nieodpłatnie obciążane na rzecz Skarbu Państwa lub innych jednostek samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi". Z przepisu tego w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika, że tylko pomiędzy wskazanymi w tym przepisie podmiotami dozwolone jest ustanawianie ograniczonych praw rzeczowych nieodpłatnie. Tymczasem zaskarżoną uchwałą Rada Gminy wyraziła zgodę na ustanowienie bezpłatnej służebności na przedmiotowej działce na rzecz osoby fizycznej. Jednakże jak wskazano powyżej, w myśl art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia chyba że, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego. Tym samym w niniejszej sprawie Sąd, z uwagi na upływ ponad roku od podjęcia zaskarżonej uchwały, nie może orzekać o jej nieważności, a jedynie stwierdzić wydanie jej z naruszeniem prawa (vide: wyrok tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 758/17). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o wydaniu uchwały w zaskarżonym zakresie z naruszeniem prawa. ec