II SA/Gl 768/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi A. S. i T. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie wypłaty odsetek od odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. orzeczono o ustaleniu na rzecz skarżących A. S. i T. S. odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy [...], obręb [...] Z., oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 8625 m2, zobowiązując Skarb Państwa do wypłaty odszkodowania w terminie 30 dni od ostateczności decyzji. Następnie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] stwierdził z urzędu nieważność powyższej decyzji. Jednakże w wyniku odwołania skarżących, decyzją z dnia [...] r. Minister Infrastruktury uchylił powyższą decyzję Wojewody i umorzył postępowanie I instancji w całości. Pismem z dnia [...] r. skarżący wystąpili do Prezydenta Miasta S. o ustalenie odsetek ustawowych od odszkodowania wypłaconego z opóźnieniem za okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. w kwocie [...] zł. Jako podstawę prawną roszczenia powołali art. 98 ust. 3 w zw. z art. 132 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147). W odpowiedzi Prezydent Miasta S. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej pismem z dnia [...] r. podał, że nie widzi podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku. Wyjaśnił, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał wykonanie decyzji o ustaleniu odszkodowania na podstawie art. 159 kpa, zaś na postanowienie to służyło zażalenie. Traktując powyższe pismo jako decyzję, skarżący wnieśli odwołanie, domagając się jej uchylenia. Ich zdaniem, prawo do żądania odsetek za opóźnienie zostało potwierdzone przez Ministra Infrastruktury w odpowiedzi na ich skargę w sprawie przewlekłości postępowania. Następnie odwołujący się nadesłali odpis wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 46/17 wraz z fragmentami uzasadnienia. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 kpa stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zdaniem organu, pismo z dnia [...] r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Nie rozstrzyga bowiem o istnieniu stosunku prawnego i nie kształtuje sytuacji prawnej adresatów. Nie zawiera tym samym elementów z art. 107 § 1 kpa. Nadto, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie przewidują wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia odsetek zgodnie z art. 6 kpa. Stąd też od pisma nie przysługuje odwołanie. Zdaniem organu, przywołany wyrok WSA w Warszawie, zapadł w przedmiocie przewlekłości postępowania prowadzonego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa i ewentualny pogląd odnośnie ustalenia odsetek, nie jest wiążący w niniejszej sprawie. Dodatkowo organ wskazał na fakt wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu odszkodowania. W skardze do sądu administracyjnego A. S. i T. S. domagali się uchylenia postanowienia organu odwoławczego oraz rozstrzygnięcia organu I instancji zawartego w piśmie z dnia [...] r. i wskazania przez sąd prawa materialnego właściwego do rozpoznania sprawy. Nadto, skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili naruszenie art. 104 § 1 i 2 w zw. z art. 107 § 1 kpa oraz art. 98 ust. 3 w zw. z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego. Ich zdaniem, pismo organu I instancji spełniało minimalne wymogi decyzji administracyjnej i wbrew stanowisku Wojewody, istnieje norma prawa materialnego, która kreuje dla tego organu kompetencję do orzekania o uprawnieniu do odsetek za opóźnienie od odszkodowania wypłaconego z opóźnieniem (vide: postanowienie NSA z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 232/12). Skarżący ponowili też argumentację, przemawiającą za zasadnością żądania odsetek, powołując się na pogląd wyrażony w WSA w Warszawie w sprawie IV SAB/Wa 46/17. Ich zdaniem, wstrzymanie wykonalności decyzji, nie może modyfikować skutków prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej wnioski i zarzuty mogły odnieść skutek. Zasadnie podnieśli skarżący, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 134 kpa. Z mocy art. 127 § 1 kpa, odwołanie służy od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Wbrew stanowisku Wojewody, pismo Prezydenta Miasta S., od którego skarżący wnieśli odwołanie, spełnia zaś minimalne wymogi decyzji administracyjnej i taka forma prawna działania była przewidziana w sprawie wniosku o wypłatę odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania, ustalonego decyzją administracyjną. Pismo z dnia [...] r. pochodzi bowiem od organu administracji – Prezydenta Miasta S. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej i zostało opatrzone podpisem pracownika działającego z upoważnienia tego organu (zastępcę prezydenta). Zawiera też rozstrzygnięcie o odmowie wypłaty odsetek ustawowych, o co skarżący wnosili w piśmie z dnia [...] r. Co więcej, pismo to zawiera też fragmentaryczne uzasadnienie, za które należy uznać odwołanie się do faktu wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Zawarte w tym piśmie stanowisko organu jest zatem załatwieniem sprawy administracyjnej o wypłatę odsetek w rozumieniu art. 104 § 1 i art. 107 § 1 kpa. Zdaniem Sądu administracyjnego, trafnie skarżący podnoszą, że sprawa o wypłatę odsetek, o których mowa w art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej, podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Aczkolwiek przepis ten nie stanowi wprost o takiej formie działania organu administracji i kwestia ta jest sporna w orzecznictwie, skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do poglądu, że skoro samo odszkodowanie ustalone jest na podstawie decyzji administracyjnej, to odsetki jako roszczenie uboczne powstałe na tle stosunku administracyjnego, ma taki sam charakter. Konsekwentnie rozstrzygnięcie w sprawie odsetek winno zatem nastąpić w takiej samej formie działania organu administracji celem zagwarantowania praw stron i pewności obrotu prawnego. Taki też pogląd co do formy działania organu wyraził tut. Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 959/14, od którego skargę kasacyjną Wojewody [...] oddalił Naczelny Sąd Administracyjny na mocy wyroku z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1404/15. Z tych względów zaskarżone postanowienie o niedopuszczalności odwołania jako zapadłe z naruszeniem art. 134 kpa oraz art. 104 § 1 i art. 107 § 1 kpa wskutek błędnej wykładni art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej, podlegało uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 202, art. 205 § 2 i art. 210 § 2 cyt. ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Odnosząc się zaś do żądania skarżących uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] r. oraz wydania wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie odsetek, sąd administracyjny uznał, że brak podstaw prawnych do objęcia tego aktu kontrolą sądową w trybie art. 135 cyt. ustawy. Wyznaczona tym przepisem głębokość orzekania dotyczy jedynie sytuacji, gdy stosowanie środków w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem składu orzekającego, wszelkie postanowienia wydane w trybie art. 134 kpa, a więc, stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz stwierdzające niedopuszczalność odwołania jako orzeczenia o charakterze formalnym, których uchylenie otwiera drogę do kontroli instancyjnej, wyznaczają granice danej sprawy, objętej skargą do sądu administracyjnego. Oczywiste jest przy tym, że wyeliminowanie z obrotu decyzji organu I instancji w żadnym z tych przypadków nie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Wyklucza to prawną możliwość działania sądu administracyjnego w trybie art. 135 ustawy i przesądzenia wyniku sprawy administracyjnej o ustalenie i wypłatę odsetek od odszkodowania zgodnie z art. 153, czego domagali się skarżący. Ocena zgodności z prawem decyzji organu I instancji o odmowie uwzględnienia roszczeń winna nastąpić w postępowaniu odwoławczym, co umożliwia uchylenie zaskarżonego postanowienia. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy.