II SA/Gl 820/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2019 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta C. (dalej jako Prezydent lub organ) na podstawie art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 13, art. 18, art. 27 ust. 3 i art. 48 ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 (zwanej też dalej ustawą) i art. 104 Kpa, decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzeczono o odmowie przyznania K.T. świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka A.P. w okresie od 1 grudnia 2018 r. do 30 września 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ po przytoczeniu treści mogących mieć zastosowanie w sprawie przepisów ustawy stwierdził, że ustalając dochód rodziny skarżącej wzięto pod uwagę dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia w "A" na podstawie umowy o pracę na czas określony od 15 stycznia 2018 r. do 30 kwietnia 2019 r. za pierwszy pełny przepracowany miesiąc, po miesiącu w którym podjęto zatrudnienie tj. luty 2018 r. w kwocie 1689,36 zł (dochód brutto w kwocie 2322,08 zł pomniejszony o składki na ubezpieczenie zdrowotne (180,33 zł), składki na ubezpieczenie społeczne (318,36 zł) oraz podatek należny (134,00 zł). Ponadto wzięto pod uwagę alimenty płacone zgodnie z wyrokiem sygn. akt [...] z dnia [...] r. na rzecz dziecka A.P. w kwocie 2400 zł (dochód ten podzielony przez 12 miesięcy daje kwotę 200 zł). Biorąc pod uwagę powyższe, dochód rodziny w przeliczeniu na 1 osobę wynosi 944,70 zł =[(1689,39 + 200) : 2], tym samym przekraczając ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła, że przy jej podejmowaniu błędnie Prezydent przyjął, iż poczynając od marca 2018 r., w każdym następnym miesiącu otrzymywała ona tę samą kwotę wynagrodzenia. Tymczasem od maja 2018 r. otrzymywała zasiłek chorobowy przez 182 dni, a następnie od 17 listopada 2018 r. do 15 maja 2019 r. otrzymywała świadczenie rehabilitacyjne. Były to kwoty niższe niż prognozowane przez organ na podstawie wynagrodzenia otrzymanego w lutym 2018 r. W konsekwencji miesięczny dochód netto na osobę w jej rodzinie wyniósł w 2018 r. 708 zł, co uprawniało ją do otrzymywania świadczenia wychowawczego. Powołując się na treść wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 250/2008 skarżąca stwierdziła, że z przepisów o świadczeniach rodzinnych nie wynika bynajmniej, iż utrata dochodu może być wyłącznie utraceniem całego dochodu rodziny ubiegającej się o sporne świadczenie. Uregulowania tej ustawy w żadnej mierze nie dają podstawy do formowania stwierdzeń, że pomniejszenie dochodu takiej rodziny o dochód utracony jest możliwe tylko w przypadku, gdy straci ona wszelkie źródła utrzymania. Utrata może polegać nie tylko na zupełnej stracie czy zaniku, ale także na ubytku dochodu. Pod pojęciem utraty dochodu kryje się więc także zmniejszenie dochodu m.in. ze względu na chorobę lub przejście na świadczenie rehabilitacyjne, o ile dochód został utracony w sposób faktyczny i bezpowrotny. Z uwagi na liczne odesłania w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci do ustawy o świadczeniach rodzinnych wnioskować należy, iż także w jej sytuacji organ powinien dokonać analizy sytuacji finansowej jej rodziny również na podstawie zmiany, jaka zaszła w wysokości dochodu na członka rodziny (choćby na podstawie zeznania podatkowego PIT-11 za rok 2018 i dochodu uzyskanego), nawet gdy nie nastąpiła utrata zatrudnienia. Nadto podniosła, że w roku 2017, poprzedzającym złożenie wniosku, dochód rodziny wyniósł 2400 zł tytułem alimentów, czyli 100 zł miesięcznie na osobę i nie przekroczył kryterium dochodowego w wysokości 800 zł netto. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej też jako SKO lub Kolegium) odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa orzeczenie Prezydenta utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że z uwagi na okres wnioskowanego świadczenia oraz treść art. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy rokiem bazowym dochodu do ustalenia tego świadczenia (w okresie od 1 października 2018 r. do 30 września 2019 r.) jest dochód rodziny skarżącej w 2017 r. ograniczający się do otrzymanych w tym roku alimentów o kwocie 2400 zł. Zgodnie jednak z treścią art. 7 ust. 3 ustawy należało uwzględnić okoliczność podjęcia przez skarżącą w dniu 15 stycznia 2018 r. zatrudnienia w "A" z siedzibą w S. Dochód osiągnięty z tego tytułu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie przez nią dochodu, czyli w lutym 2018 r. wyniósł netto 1689,39 zł. Zatem miesięczny dochód rodziny wyniósł 1889,39 zł (alimenty 200 + dochód uzyskany 1689,39 zł), co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 944,70 zł, czyli przekracza kwotę 800 zł na osobę jako dochód uprawniający do przedmiotowego świadczenia zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 i 3 ustawy. W odniesieniu do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że konstrukcja przyjęta w definicji "utraty dochodu" (wyliczenie zamknięte) wyklucza stosowanie wykładni rozszerzającej i kwalifikowanie do tego pojęcia innych, niż wymienione w ustawie przypadki. O utracie dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci można mówić tylko w sytuacji zaprzestania uzyskiwania dochodu z danego źródła. Uzyskiwanie dochodu z tego samego źródła, ale w niższej wysokości niż w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, nie może być kwalifikowane, z woli ustawodawcy, jako utrata dochodu. Przesłankę dla uznania "utraconego dochodu" stanowić może wyłącznie utrata dochodu spowodowana utratą zatrudnienia, czyli rozwiązaniem lub wygaśnięciem stosunku pracy, nie zaś sama modyfikacja warunków wykonania tegoż stosunku (zmiana warunków pracy i płacy). W tym względzie powołało się SKO na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 297/16 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 122/14. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO skarżąca wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta. Zarzuciła, że decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 138 § 1, art. 7 i art. 77 Kpa oraz art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W uzasadnieniu skargi podobnie jak w odwołaniu podniesiono, że organ nie dokonał właściwej analizy jej sytuacji finansowej, uwzględniając jedynie uzyskanie dochodu z umowy o pracę w firmie "A" na podstawie miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. Przyjął, że będzie każdorazowo co miesiąc otrzymywać taką samą kwotę wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę. Tymczasem od maja otrzymywała zasiłek chorobowy przez okres 182 dni, a następnie otrzymywała świadczenie rehabilitacyjne od 17 listopada 2018 r. do 15 maja 2019 r. Faktycznie zatem otrzymała wynagrodzenie niższe niż prognozowane przez organ na podstawie wynagrodzenia z lutego 2018 r. W świetle orzecznictwa obniżenie dochodu powinno być brane za podstawę do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych. Z przepisów nie wynika bowiem, że utrata dochodu oznacza jedynie utracenie całego dochodu, a nie także jego pomniejszenie tj. ubytek w następstwie choroby lub przejścia na świadczenie rehabilitacyjne. W konsekwencji w rozpatrywanej sprawie organy powinny przy analizie finansowej jej rodziny brać również pod uwagę zmiany jakie zaszły w wysokości uzyskiwanego dochodu na członka rodziny (choćby na podstawie zeznania podatkowego PIT-11 za 2018 r.), nawet gdy nie nastąpiła utrata zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaakcentowało, że obniżenie dochodu skarżącej spowodowane zostało otrzymaniem zasiłku chorobowego, nie ma w świetle treści art. 2 pkt 19 ustawy znaczenia, ponieważ nie wyczerpuje przesłanek zawartych w katalogu zamkniętym określającym utratę dochodu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje organów obu instancji zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy do jej końcowego załatwienia, które to uchybienie proceduralne stanowiące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1392 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W konsekwencji nie można w tym stanie sprawy odeprzeć też zarzutu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy (mającym zastosowanie w niniejszej sprawie) świadczenia wychowawcze na pierwsze dziecko przysługiwało osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał 800 zł. Co do zasady dochód ten jest ustalony według dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego. Wyjątki od tej zasady zostały uregulowane w art. 7 ustawy. W tym względzie organy orzekające powołując się na treść ustępu 3 tego artykułu przyjęły do ustalenia prawa do rozpatrywanego świadczenia dochód skarżącej uzyskany przez nią z tytułu zatrudnienia w lutym 2018 r., w kwocie (łącznie z alimentami) przekraczającej kryterium z art. 5 ust. 3. Nie uwzględniły jednak, że zgodnie z art. 7 ust. 3 przyjęty dochód powinien być uzyskiwany w okresie, na jaki jest ustalane lub weryfikowane prawo do świadczenia. Jakkolwiek treść tego przepisu może budzić wątpliwości interpretacyjne to niewątpliwie wykładnia celowościowa i systemowa nie daje w żadnym wypadku podstaw do przyjęcia zajętego w niniejszej sprawie przez organy orzekające stanowiska, że wystarczy przekroczenie dochodu w danym miesiącu, zwłaszcza w sytuacji, gdy zgodnie z zasadą wynikającą z art. 2 pkt 2 ustawy dochód członka rodziny obliczany jest z uwzględnieniem dochodu w okresie rocznym (zobacz też w tym względzie m.in. wyroki IV SA/Gl 691/18 z 12 lutego 2019 r. – LEX nr 2631724, II SA/Go 1123/17 z 18 stycznia 2018 r. – LEX nr 2435409 i III SA/Kr 1380/17 z 30 stycznia 2018 r.). Wypaczałoby to też zdaniem Sądu intencje prawodawcy. U podstaw przyznania tego świadczenia leży bowiem zamiar polepszenia warunków materialnych wychowania dzieci rodzin najuboższych tj. rodzin posiadających niskie dochody w dłuższym okresie. Wzięcie pod uwagę na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy jedynie dochodu w jednym miesiącu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, nie byłoby niewątpliwie zgodne z celem ustawy. Należy przy tym podkreślić, że z uwagi na datę orzekania przez organy miały one możliwość uwzględnienia i rozliczenia pod kątem spełnienia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie skarżącej całego uzyskanego przez nią dochodu w branym pod uwagę okresie (którego ram czasowych organy zresztą nie wskazały). Wobec tego, wbrew stanowisku organów obu instancji, należało wyjaśnić w jakim okresie i jakie skarżąca otrzymywała wynagrodzenie za pracę oraz czy, w jakim okresie i w jakiej wysokości otrzymywała zasiłek chorobowy i świadczenie rehabilitacyjne. Łącznie dochód ten powinien być następnie rozliczony w kontekście dochodu o jakim mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. Uczynią to organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd podziela przy tym reprezentowane w orzecznictwie stanowisko (zobacz m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1380/17), że pojęcie "utrata dochodu" powinno być interpretowane jako utrata sumy wpływów albo ich ubytek, czyli również utratę dochodu w dotychczasowej wysokości spowodowanej m.in. przejściem na zasiłek chorobowy i świadczenie rehabilitacyjne, co miało według skarżącej miejsce w niniejszej sprawie, a czego organy nie wyjaśniły i nie wzięły pod uwagę. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy p.p.s.a. ec