II SA/Gl 824/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Miasta K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości oddala skargę. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Rady Miasta K. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży na rzecz Wyższej Szkoły [A] w K. nieruchomości zabudowanej położonej w K. przy ul. [...]. Powyższa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 37 ust 2 pkt 3 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt 2 i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. – zwana dalej u.g.n.) oraz § 1 ust. 7 pkt 2, § 3 ust. 2 i ust. 6a załącznika do uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony (Dz. Urz. Woj. Śl. Z 2009 r., Nr 12, poz. 347 ze zm.). W przepisie § 1 tej uchwały Rada Miasta wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 80% od ceny ustalonej w oparciu o wartość określoną w operacie szacunkowym przy sprzedaży nieruchomości zabudowanej, położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 6080 m2, jeżeli będzie ona sprzedawana na rzecz Wyższej Szkoły [A] w K. z przeznaczeniem na działalność oświatową i naukową, na cele niezwiązane z działalnością zarobkową. W § 2 uchwały powierzono jej wykonanie Prezydentowi Miasta, zaś w § 3 postanowiono o wejściu uchwały w życie z dniem podjęcia. Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu [...] r. Organ nadzoru pismem z dnia 25 kwietnia 2012 r. powiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego, a następnie zaskarżonym rozstrzygnięciem, podjętym 2 maja 2012 r. z upoważnienia Wojewody [...] przez Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego stwierdził nieważność uchwały z powodu niezgodności z art. 68 ust. 1 i 1b u.g.n. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyjaśniono, że powołany w uchwale przepis art. 68 ust. 1 pkt 2 u.g.n. stanowi podstawę do udzielania bonifikat przez właściwy organ na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana określonym podmiotom i na określone cele. Zgodnie zaś z art. 68 ust. 1b u.g.n. w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku należy określić w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Powołana regulacja stanowi zatem podstawę do przyznawania obniżek cen przy sprzedaży poszczególnych nieruchomości przez organ wykonawczy (a nie stanowiący) gminy, z zastosowaniem zasad określonych przez organ stanowiący. Ustawa o gospodarce nieruchomościami określa zakres kompetencji poszczególnych organów gminy, gdzie rolą organu stanowiącego jest jedynie możliwość określenia zasad udzielania bonifikat, natomiast organ wykonawczy w oparci o te reguły decyduje o ich przyznaniu w indywidualnym przypadku. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 425/11 stwierdzono, że rada gminy, nawet w przypadku braku aktu prawa miejscowego regulującego powyższe zagadnienie, nie może rozstrzygać tej kwestii w formie uchwały o charakterze indywidualnym i konkretnym. Wojewoda zwrócił też uwagę, że podany w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały przepis § 3 ust. 6a załącznika do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. dotyczy udzielania bonifikat przy sprzedaży lokali mieszkalnych, z jaką nie mamy do czynienia w przypadku objętym rozstrzygnięciem nadzorczym. W skardze do sądu administracyjnego Miasto K., działając na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r., wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego zarzucając błędną wykładnię art. 68 ust. 1 i 1b u.g.n. Zdaniem skarżącego gramatyczna wykładnia tego przepisu dokonana przez organ nadzoru nie daje podstaw do twierdzenia, że rada miasta nie może wyrazić zgody na udzielenie ściśle określonej bonifikaty podmiotowi dla konkretnej nieruchomości, a robiąc to wkracza w uprawnienia decyzyjne organu wykonawczego. Zastosowanie w art. 68 ust. 1b u.g.n. liczby mnogiej w odniesieniu do treści uchwały rady dotyczącej warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych nie może przesądzać o tym, że uchwała nie może odnosić się do indywidualnej bonifikaty, zwłaszcza że ustawodawca nie jest tutaj konsekwentny. Ponadto zastosowana przez organ wykładnia prowadziłaby nie tylko do ograniczenia kompetencji rady, ale także do braku możliwości sprzedaży nieruchomości z bonifikatą mimo istnienia ustawowych przesłanek do jej zastosowania, jeśli akt o charakterze generalnym dotyczący zasad w ogóle nie zostałby uchwalony. Dalej wskazano na uzasadnienie projektu ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), z którego wynika, że intencją ustawodawcy było stworzenie możliwości podejmowania uchwał również o charakterze generalnym, a nie wyeliminowanie możliwości podejmowania uchwał jednostkowych. Wskazano, że dopuszczalność podejmowania takich uchwał uznawana jest także przez przedstawicieli doktryny, powołując w tym zakresie komentarz do art. 68 u.g.n. autorstwa E. G.-K., dostępny w systemie LEX. Wyjaśniono, że bez znaczenia jest fakt niewłaściwego powołania w podstawie prawnej innej uchwały Rady Miejskiej, skoro przepisy ustawowe przewidują kompetencję do podjęcia uchwały określonego rodzaju. Zwrócono także uwagę, że dotychczas organ nadzoru nie kwestionował analogicznych uchwał o udzielaniu bonifikat w indywidualnym przypadku. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Zwrócono uwagę, że uzasadnienie do projektu ustawy nie stanowi obowiązującego prawa. Podkreślono, że brzmienie art. 68 ust. 1 i ust. 1b u.g.n. jednoznacznie wskazuje na podział kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego w omawianym zakresie. Powołując się na orzecznictwo zwrócono uwagę również na fakt, że obecnie przepisy nadają uchwale rady charakter abstrakcyjny i powszechny, zatem uchwała taka winna być uznana za akt prawa miejscowego i odpowiednio ogłoszona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego organ nadzoru prawidłowo stwierdził, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały, brak było podstawy prawnej do wyrażenia przez Radę Miasta K. indywidualnej zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości. Ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. (Dz. U. Nr 206, poz. 1590), która weszła w życie z dniem 7 stycznia 2010 r., dokonano zmiany stanu prawnego w zakresie trybu udzielania bonifikat z tego tytułu, zastępując zasadę wyrażania indywidualnej zgody przez organ stanowiący regułą nakazującą podjęcie w tej kwestii aktu o charakterze generalnym, mającym walor aktu prawa miejscowego. Przepis art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 stycznia 2010 r. – umożliwia organowi wykonawczemu udzielenie bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiedniego zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku (w zależności od właściciela nieruchomości). Z kolei art. 68 ust. 1b, stanowi że w takim zarządzeniu lub uchwale określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zatem w aktualnym stanie prawnym przepis art. 68 ust. 1 ustawy, nie stanowi już, jak poprzednio, o wyrażaniu zgody organu stanowiącego lub wojewody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości. Tym samym od dnia 7 stycznia 2010 r. odpadła podstawa prawna do wyrażania przez organ stanowiący indywidualnej zgody na udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży konkretnej nieruchomości. Wbrew temu co twierdzi strona skarżąca z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej nie wynika też, by intencją ustawodawcy było stworzenie dualizmu w zakresie trybu udzielania bonifikat. Podstawy prawnej do takiego działania nie stwarza też przywołany w zaskarżonej uchwale art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Regulacja ta dotyczy bowiem nie trybu udzielania bonifikat, ale określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych. Jedynie w tym wypadku ustawodawca przewidział, że do czasu określenia tych zasad organ wykonawczy może dokonywać takich czynności, jako przekraczających zakres zwykłego zarządu, za zgodą rady gminy, która ma wówczas charakter indywidualny. Ustawodawca nie powielił takiej regulacji w przypadku trybu udzielania bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości. Brak więc podstawy prawnej do przyjęcia, że przepis ten należy stosować analogicznie w sytuacji, gdy rada gminy nie uchwaliła warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych. Kompetencji organu nie można bowiem domniemywać. Zauważyć nadto trzeba, że ustawodawca w art. 68 ust. 2c i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nadal posługuje się formą udzielania zgody, co dotyczy jedynie przypadku żądania zwrotu udzielonej bonifikaty oraz przypadku nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z odmiennymi poglądami wyrażonymi w przywołanej w skardze literaturze, a dotyczącymi istoty nowelizacji art. 68 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym względzie należy podzielić stanowisko prezentowane w przywołanym w odpowiedzi na skargę orzecznictwie. W ocenie Sądu nie ma również prawnego znaczenia akcentowany w skardze fakt, że w stosunku do innych uchwał o wyrażeniu zgody na udzielenie bonifikaty, organ nadzoru nie podjął rozstrzygnięć w celu ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie pozbawia to bowiem Wojewody prawa do wniesienia skargi do sądu po upływie terminu do wydania aktu nadzorczego. Przyjęte w niniejszej sprawie przez Sąd stanowisko jest zgodne z motywami zaprezentowanymi w wyrokach o sygn. II SA/Gl 825/12 i II SA/Gl 826/12, wydanymi w sprawach z udziałem tych samych stron przy identycznym stanie prawnym, co uzasadnia powołanie w uzasadnieniu takich samych argumentów. Mając na względzie podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji.