II SA/Gl 825/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Spółki dla Zagospodarowania Wspólnoty Leśno-Gruntowej w S. na akt Burmistrza Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości oddala skargę. Dnia [...] r. Zarząd "A" w S. (nazywanej w dalszej części uzasadnienia "Spółką" lub "skarżącą") wystąpił z wnioskiem do Burmistrza Miasta S. z wnioskiem "o ponowne rozpatrzenie wniosku dotyczącego wyrażenia zgody na sprzedaż przez Spółkę nieruchomości na rzecz "B" S.A. w S.". Do wniosku skarżąca dołączyła uchwałę Ogólnego Zebrania Członków Spółki z dnia z dnia [...] r. potwierdzającą wcześniejszą uchwalę Zgromadzenia z dnia [...] r. "w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż działek gruntu między na rzecz "B" S.A. w S. – [...]". Dotyczyła ona zbycia działek o numerach ewidencyjnych [...] 6 oraz części działek o numerach [...]. Burmistrz Miasta S. pismem z dnia [...] r. wezwał Spółkę do przedstawienia potwierdzeń odbioru zawiadomienia wszystkich uprawnionych do udziału w Ogólnym Zebraniu Członków Spółki, które odbyło się [...] r. W ocenie organu dostarczone przez Zarząd odpis dowodów nadania przesyłek poleconych z zawiadomieniami o Ogólnym Zebraniu nie pozwala na stwierdzenie, iż wszystkie osoby zostały powiadomione w sposób prawidłowy. Burmistrz wezwał również do udzielenia wyjaśnień, czy osoby wskazane na Liście członków "A" w S. żyjących w dniu [...] r. zawiadomiły Zarząd Spółki o zmianie swojego adresu, gdyż w odniesieniu do części z nich w rubryce adresu widnieje adnotacja "wyjechała". W ocenie organu uzyskanie tych informacji pozwoli dokonać oceny prawidłowości zawiadomień uprawnionych do udziału z Ogólnym Zgromadzeniu. Powołał się przy tym na wyrok tutejszego Sądu z dnia 13 września 2013 r. (sygn. II SA/Gl 883/13), gdzie Sąd uznał, iż dowodem potwierdzającym fakt potwierdzenia prawidłowego zawiadomienia członków Spółki o zebraniu ogólnym powinny być otrzymane z Poczty potwierdzenia odbioru pism. Wyrok ten dotyczył poprzedniego wniosku Spółki o wyrażenie zgody na sprzedaż nieruchomości "B" S.A. w S. W odpowiedzi Zarząd Spółki pismem z dnia [...] r. stwierdził, iż organ nie może powoływać się na wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 13 września 2013 r. (sygn. II SA/Gl 883/13), gdyż orzeczenie to nie jest prawomocne ponadto zostało wydane na podstawie innego stanu faktycznego. Wskazał, iż organ nadzoru jest uprawniony jedynie do ustalenia, czy zostali zawiadomieni wszyscy członkowie Spółki. Niezależnie od tego skarżąca podniosła, iż żaden przepis prawa nie określa sposobu doręczania pism członkom Wspólnoty. Powołała się również na orzecznictwo zaistniałe na gruncie prawa handlowego i cywilnego, gdzie dopuszcza się inne sposoby zawiadamiania o zgromadzeniu członków spółek. Zakwestionowała w tym zakresie korzystanie posiłkowo z przepisów regulujących postępowanie administracyjne, gdyż Zarząd Spółki nie jest organem administracji publicznej. Kolejnym pismem, z dnia [...]. Burmistrz Miasta S. wezwał Zarząd Spółki do przedstawienia uchwały Ogólnego Zebrania Członków Spółki z dnia [...] r. w sprawie zmiany uchwały z dnia 26 kwietnia 2009 r. Wystąpił również o przedłożenie mapy działki nr [...] obejmującej część terenu przeznaczonego na sprzedaż, w celu ustalenia właściwości Burmistrza Miasta S.. Powyższe wezwanie zostało zrealizowane dnia [...] r., przy czym Zarząd Spółki wystąpił o przekazanie informacji pisemnej i graficznej, która część działki o numerze [...] objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W kolejnym piśmie, z dnia [...] r. Burmistrz Miasta S. odmówił wyrażenia zgody na sprzedaż wskazanych nieruchomości na rzecz "B" SA w S.. W jego ocenie przy podejmowaniu uchwały podjętej przez Ogólne Zebranie Członków Spółki dnia [...] r. doszło do poważnych uchybień. Otóż uznał on, że: - brak dowodu, iż wszyscy członkowie Spółki (uprawnieni do uczestniczenia w Zebraniu Ogólnym) zostali prawidłowo powiadomieni o terminie jego odbycia. W szczególności brak potwierdzenia odbioru wysłanych zawiadomień. W ocenie organu powinno nastąpić to wedle reguł wprowadzonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, zatem do wniosku o wyrażenie zgody powinny zostać dołączone zwrotne potwierdzenia odbioru, a takich nie dostarczono, - w odniesieniu do części osób nie doszło w ogóle do zawiadomienia. Zarząd Spółki nie posiada aktualnych adresów niektórych z osób, które powinny zostać zawiadomione. Stąd też na niektórych przesyłkach znajduje się adnotacja o jej niepodjęciu. Niezależnie od tego w kilku przypadkach Zarząd Spółki świadomie dokonał wysyłki na adresy nieaktualne (wynika to z "Listy członków", gdzie widnieje adnotacja "wyjechał"), - zawiadomienie o zebraniu w zakresie treści mających w jego trakcie być podjętych uchwał w ocenie organu jest niewystarczające. Otóż wskazuje się tam, iż nastąpi "odniesienie się (potwierdzenie) do uchwał o zgodzie OZCzs na sprzedaż działek gruntu", - nieuzasadnione jest podjęcie uchwały ‘w sprawie odniesienia się" jednocześnie do ośmiu wcześniej podjętych uchwał. Organ zakwestionował wreszcie prawo dysponowania przez Spółkę nieruchomościami przeznaczonymi na sprzedaż. Wskazał tu na wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2011 r. (sygn. IV SA/Wa 1365/10). Dnia 18 kwietnia 2014 r. Zarząd Spółki wystąpił do Burmistrza Miasta S. z "wnioskiem – wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa". Zarzucił w nim organowi administracji, iż odmawiając zgody na zbycie nieruchomości naruszył prawo. Podniesiona w nim argumentacja dotyczyła głównie błędnej interpretacji przepisów w zakresie sposobu doręczania przesyłek zawierających zawiadomienie o Ogólnym Zebraniu. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz Miasta S. nie zgodził się z zarzutem naruszenia prawa podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Pismem z dnia [...] r. "A" w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia kosztów według norm prawem przewidzianych. Skarżąca Spółka zakwestionowała przede wszystkim przedstawioną przez Burmistrza Miasta S. argumentację dotyczącą niewystarczającego wykazania, iż wszyscy uprawnieni członkowie Zebrania Ogólnego zostali w sposób prawidłowo powiadomieni. Wskazała, iż przedstawione zostały dowody nadania przesyłek za pośrednictwem Poczty Polskiej. Szeroko przedstawiła argumentację wskazującą, iż przepisy prawa handlowego oraz cywilnego dopuszczają zawiadomienie członków spółek praktycznie w dowolny sposób. Brak wreszcie zdaniem skarżącej podstaw do stosowania w tym przypadków przepisów postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wnosząc o jej oddalenie przywołał argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, które wyliczone zostały w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "P.p.s.a.").Kontrolą objęto bardzo różnorodne formy działania administracji od aktów stosowania prawa (decyzje, postanowienia, inne akty lub czynności z zakresu administracji) po akty stanowienia prawa (akty prawa miejscowego, inne czy inne akty jednostek samorządu terytorialnego oraz ich związków wymienione w art. 3 ust. 2 pkt 5 do 7 ustawy). Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd dokonujący w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, sprawuje ją pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 147 § 1 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tego aktu w całości lub części bądź stwierdza, że akt ten został wydany z naruszeniem prawa, o ile przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest akt Burmistrza Miasta S. w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości będących własnością "A" w S.. Podstawą wyrażenia takiej zgody jest art. 26 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm). W świetle tego przepisu "zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części oraz zaciąganie pożyczek pieniężnych przez spółkę może nastąpić tylko za zgodą właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W ocenie składu orzekającego wyrażenie takiej zgody, stanowi akt nadzoru nad działalnością wspólnoty gruntowej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 306/11, z dnia 18 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 1093/08 czy postanowienie z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SAB 21/07 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, iż zgoda, o której mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie przybiera, jak się wydaje, formy decyzji administracyjnej (ani też postanowienia), a mimo to podlega kontroli sądu administracyjnego, to uznać trzeba, że stanowi ona inny akt z zakresu administracji publicznej. W art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 ustawy P.p.s.a. ustawodawca wymienił dwie kategorie aktów, które mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Pierwszą grupę stanowią akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4), a drugą są akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (czyli akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6) Zasadnicza różnica pomiędzy tymi dwiema grupami aktów sprowadza się zaś do tego, że pierwsza kategoria odnosi się do rozstrzygnięć indywidualnych, stwierdzających nabycie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, druga natomiast obejmuje swoim zakresem inne przejawy aktywności organów administracji publicznej, które nie kreują po stronie konkretnego podmiotu ani uprawnień ani też obowiązków. W ocenie Sądu akt nadzoru, jakim jest wyrażenie zgody na zbycie lub obciążenie nieruchomości, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, samodzielnie nie kreuje ani prawa, ani obowiązku. Stanowi bowiem jedynie autoryzację działań uprawnionego organu wspólnoty gruntowej (bądź odmowę jej dokonania), dokonywaną przez ustawowo umocowany organ administracji publicznej. Tym samym stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 cytowanej ustawy. Odnośnie formalnej dopuszczalności wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż w myśl art. 52 § 1 i § 2 ustawy P.p.s.a. skargę do Sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku natomiast aktów lub czynności określonych w art. 3 ust 2 pkt 6 skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 4 ustawy). Wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na akt Burmistrza Miasta S. zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Jak wyżej wspomniano, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych zbycie, zamiana, jak również przeznaczenie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części oraz zaciąganie pożyczek pieniężnych przez spółkę może nastąpić tylko za zgodą właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Podstawę decyzji wyrażającej taką zgodę stanowi uchwała podjęta przez daną wspólnotę gruntową. Uchwała taka powinna stanowić potwierdzenie treści wyników głosowania, zapisanego w protokole zebrania członków wspólnoty. Jeśli natomiast uchwała jest niezgodna z przebiegiem głosowania to nie może ona stanowić podstawy przyznania nieruchomości stanowiących własność wspólnoty gruntowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 475/06- wyrok dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy zasadne było kwestionowanie przez Burmistrza Miasta S. legalności Ogólnego Zebrania Członków Spółki w oparciu o przytoczoną w zaskarżonym akcie argumentację, która przede wszystkim dotyczyła sposobu doręczeń (bez potwierdzenia odbioru). W ocenie Skarżącej brak takiego obowiązku. Szeroko powołuje się ona na orzecznictwo dotyczące spółek prawa handlowego, gdzie organom tych ostatnim przyznano sporą swobodę w tym zakresie. Przed dokonaniem oceny argumentacji organu administracji i Spółki w tym zakresie warto jednak poczynić kilka uwag dotyczących charakteru wspólnot gruntowych i kompetencji organów wykonawczych gmin w tym zakresie. Wspólnotami gruntowymi, podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne wymienione w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29 czerwca 1963 r. Spółka powołana do zagospodarowania gruntów wspólnoty w świetle art. 15 ust. 1 ustawy jest osobą prawną, jednakże nieuzasadnionym będzie stosowanie wobec niej reguł właściwych podmiotom prawa prywatnego. Warto w tym zakresie powołać się na wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 czerwca 2012 r. (sygn. III SA/Lu 160/12 - wyrok za www.orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie Sąd uznał, iż "Spółka do sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową nie jest podmiotem oderwanym od członków wspólnoty gruntowej, lecz pełni wobec nich rolę służebną, mając na celu dobro wszystkich udziałowców. Żaden z przepisów ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie stanowi, że grunty wspólnot gruntowych są własnością lub znajdują się posiadaniu spółki jako takiej. Utworzona w oparciu o przepisy ustawy spółka ma jedynie za zadanie zapewnienie racjonalnego sposobu korzystania z gruntów wspólnoty przez udziałowców. Jednocześnie brak jest unormowania, które pozbawiałoby uprawnionych do udziału we wspólnocie prawa do posiadania gruntów wspólnoty. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 8 i art. 9 ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych określają udziałowców wspólnotowych, a nie spółkę, jako uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej". Podobnie co do specyfiki wspólnot gruntowych wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r. (sygn. I OSK 549/11 – wyrok dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznał tam, iż "wspólnota gruntowa, stanowiąca wspólną współwłasność, rządzi się własnymi zasadami wynikającymi z przepisów ustawy z 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i w zasadzie stosowanie co do wspólnot gruntowych w drodze analogii przepisów k.c. o współwłasności nie może mieć miejsca". Powyższe okoliczności wskazują, iż automatyczne stosowanie rozwiązań znanych prawu prywatnemu w odniesieniu do wspólnot gruntowych nie jest trafnym zabiegiem. Wspólnoty te pełnią szczególną funkcję, o czym świadczy poddanie ich nadzorowi organowi wykonawczemu gminy. A na nim właśnie spoczywa obowiązek badania, czy zarządy tego typu spółek dochowują szczególnej staranności przy zarządzaniu powierzonym im mieniem. Dlatego też skład orzekający zgadza się z tezą wyrażoną w wyroku tutejszego Sądu z dnia 22 listopada 2013 r. (sygn. II SA/Gl 880), iż "w tym stanie rzeczy dowodem potwierdzającym fakt prawidłowego zawiadomienia wszystkich członków Spółki o zebraniu ogólnym, powinny być otrzymane z Poczty potwierdzenia odbioru pism". W ocenie składu orzekającego Burmistrz Miasta S. prawidłowo nie ograniczył się do tylko do automatycznej akceptacji przedłożonej mu uchwały, lecz podjął próbę jej analizy pod kątem prawidłowości zawiadomienia wszystkich członków wspólnoty o terminie Ogólnego Zebrania Członków Spółki i treści uchwał jakie miały być rozpoznawane w trakcie tego zebrania. W tym zakresie zresztą Burmistrz został zobowiązany wskazaniami tutejszego Sądu zawartymi w wydanych już wyrokach dotyczącej tej sprawy, a mianowicie w wyroku z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 306/11 oraz z dnia 25 czerwca 201`2 r., sygn. akt II SA/Gl 340/12. Zasadnie również, co wynika z przedstawionych akt administracyjnych, uznał, iż istnieją spore wątpliwości co do poprawności i skuteczności powiadomienia wszystkich członków Spółki o terminie i przedmiocie Z przedstawionych akt wynika, iż zawiadomienie o Ogólnym Zebraniu nastąpiło co prawda przesyłkami poleconymi, jednakże bez potwierdzenia odbioru. Stanowi to jedynie dowód nadania przesyłki. Niezależnie od tego Zarząd Spółki dokonał wysyłki na nieaktualne adresy kilku członków Spółki. Świadczyć o tym mogą zapisy na liście wysyłkowej (strony 52, 54, 62 i 66 akt administracyjnych). Wydruk tej listy (jeśli była ona przygotowana w celu dokumentowania dokonanych wysyłek listów poleconych) musiał nastąpić przed dokonaniem nadania na Pocztę zawiadomień. To zaś może wskazywać, iż Zarząd Spółki dokonał wysyłki mając świadomość, iż kilka zamieszczonych tam adresów jest nieaktualnych. Trudno tu zatem mówić o szczególnej, czy nawet jakiejkolwiek staranności Zarządu Spółki w realizowaniu praw zawartych w § 7 ust. 2 Statutu "A" w S.. Zgodnie z tym przepisem prawo do udziału w obradach ogólnych zebrań członków Spółki ma statutowo zagwarantowane każdy jej członek. Aby zaś mógł z tego prawa skutecznie korzystać musi być prawidłowo zawiadomiony o terminie zebrania oraz o treści uchwał, które mają być rozpatrywane na zgromadzeniu ogólnym. Biorąc pod uwagę wcześniej poczynione uwagi dotyczące charakteru wspólnot gruntowych i spółek powołanych do zagospodarowania gruntów wspólnoty Sąd stwierdza, iż organ nadzoru, w tym przypadku Burmistrz Miasta S., ma prawo domagać się od Zarządu Spółki wykazania, iż prawa jej członków są zapewnione. Przedstawiona dokumentacja sprawy nie pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzi, iż miało to miejsce. Przekonuje o tym choćby obecność na Ogólnym Zebraniu członków Spółki, w którym uczestniczyła mniej niż połowa uprawnionych. W świetle przedstawionych wyżej wywodów Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu i na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.