II SA/Gl 862/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: , , Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi E. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. E. R. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z dnia 26 lutego 2021 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym siostrą – L. S.. Prezydent Miasta R. (organ I instancji) decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, iż żyją jej rodzice i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z tym domagała się przyznania wnioskowanego świadczenia. Akcentowała, że matka cierpi na liczne schorzenia w postaci choroby zwyrodnieniowej stawów biodrowych i kolanowych, kardiomiopatii i niedokrwiennej choroby serca, a także pozostaje na rencie inwalidzkiej. Ojciec również ma zły stan zdrowia, dlatego skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym chorej siostry. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach decyzją z dnia [...]r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu powołało przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie wyjaśniając, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie niespokrewnionej w pierwszym stopniu (a więc siostrze) tylko wówczas, gdy rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Tymczasem, matka i ojciec osoby wymagającej opieki żyją i nie posiadają orzeczenia o niepełnosprawności, a to stanowi przesłankę uniemożliwiającą przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Przepis art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych precyzuje, że osobom o których mowa w ust. 1 pkt 4 ustawy, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższy przepis jest sformułowany w sposób nie budzący wątpliwości i wystarcza jego wykładnia językowa, sięganie do wykładni funkcjonalnej byłoby działaniem contra legem. Decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności, nawet w razie ciężkiej sytuacji życiowej. Tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Nadto, opieki nad członkiem rodziny nie trzeba sprawować osobiście, ale może ją również sprawować osoba trzecia w imieniu osób zobowiązanych za odpowiednim wynagrodzeniem. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła skarżąca. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną jego wykładnię i błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdyż żyją rodzice chorej siostry a o świadczenie występuje inna osoba niż matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną lub osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Wyjaśniła, że jej siostra jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i od dłuższego czasu faktycznie sprawuje nad nią opiekę oraz jest jej opiekunem prawnym. Rodzice z racji wieku i stanu zdrowia nie mogą się nią opiekować, dlatego literalna wykładnia art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do błędnych wniosków i nie znajduje odzwierciedlenia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu tych unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi. Wobec tego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie żyjących rodziców, pomimo ich podeszłego wieku i złego stanu zdrowia, narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 2 i art. 18). Z tego powodu, skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrą. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., w skrócie: "u.ś.r."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższych uregulowań wynika, że okoliczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to może przysługiwać tylko osobie na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny, którego kwestie regulują przepisy prawa cywilnego. Stosownie do art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 2329 z późn. zm., w skrócie: "k.r.o."), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy k.r.o. ustalają przy tym kolejność zobowiązanych; obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika, że podstawą odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, było stwierdzenie zaistnienia przesłanki określonej w przepisie art. 17 ust. 1a u.ś.r., wykluczającej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie spełniającej warunki określone w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy w okolicznościach faktycznych kontrolowanej sprawy prawidłowe było wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie literalnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Rozważenia wymaga również okoliczność, czy istnieją dostatecznie uzasadnione podstawy, mające swe źródło w wartościach konstytucyjnych, które nakazywałyby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, która jest siostrą osoby wymagającej opieki, z uwagi na jej rezygnację z pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą, w sytuacji, gdy jej rodzice (osoby wymagającej opieki) żyją i nie są osobami legitymującymi się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem składu orzekającego, ustawodawca w sposób zamierzony w przepisach u.ś.r. umożliwił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji tylko w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Takie działanie nie narusza konstytucyjnej zasady równości, sprawiedliwości społecznej, określonej w art. 2 Konstytucji RP, a także nie godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażonej w art. 18 Konstytucji RP. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego np. w wyrokach NSA z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1062/14, z 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14 i z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16). Same organy administracji nie mają narzędzi do ustalenia i wypowiadania się w sposób szczegółowy o stanie zdrowia rodziców skarżącej i wpływu tego stanu na możliwość sprawowania opieki nad wymagającą opieki chorą córką, zwłaszcza w sytuacjach, w których nie sposób wyciągnąć właściwych wniosków bez specjalistycznej wiedzy medycznej. Nadto, nie jest intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny (por. wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2020/14). Ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowią przepisy u.ś.r., w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 pkt 21 u.ś.r., sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopnia niepełnosprawności, przez który rozumie się: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych; b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach; d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów; e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przywołany art. 3 pkt 21 lit. a) u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 573, dalej w skrócie: "ustawa"), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 857) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące: 1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu; 2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem; 3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych. W rozpatrywanej sprawie, wobec braku legitymowania się przez rodziców skarżącej, a zarazem rodziców jej chorej siostry orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaistniała przesłanka negatywna do przyznania skarżącej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. System świadczeń pomocowych został tak skonstruowany, aby tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowało zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki, w celu rekompensaty utraty dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny. W świetle powyższych wywodów zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. należy uznać za niezasadny. W tym stanie sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.