II SA/Gl 876/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi I. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 23 maja 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1145/2024/8569 w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 maja 2024 r. nr SKO.PPŚ/41.5/1145/2024/8569, wydanym m.in. na podstawie art. 58 oraz art. 59 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (obecnie: t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej k.p.a.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowiło odmówić przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia 1 lutego 2024 r. nr [...], orzekającej o nienależnym pobraniu przez I. G. (strona, skarżąca) zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko tj. na B. G. oraz zobowiązaniu strony do zwrotu tego świadczenia. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 24 kwietnia 2024 r. strona wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wskazanej powyżej decyzji organu I instancji z dnia 1 lutego 2024 r. orzekającej o nienależnym pobraniu i zobowiązaniu do zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego. Jako powód uchybienia terminu strona wskazała na fakt przebywania w sanatorium w okresie od [...] 2024 r. do [...] 2024 r. Załączyła również dokument opatrzony tytułem "Informacja o przebytej rehabilitacji leczniczej" wystawiony przez Sanatorium [...] w K.. Następnie w dniu 26 kwietnia 2024 r. strona wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia 1 lutego 2024 r., orzekającej o nienależnym pobraniu i zobowiązaniu do zwrotu zasiłku pielęgnacyjnego. Wskazanym na wstępie postanowieniem 23 maja 2024 r. Kolegium odmówiło jednak przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Odmowę uzasadniło tym, że strona nie uprawdopodobniła braku możliwości złożenia odwołania w ustawowym terminie. Kolegium stwierdziło przy tym, że decyzja 1 lutego 2024 r. nr [...] została prawidłowo doręczona stronie w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a. Doręczenie to nastąpiło w dniu 20 lutego 2024 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął więc, zdaniem Kolegium, w dniu 5 marca 2024 r. strona przebywała zaś w sanatorium w okresie od [...] 2024 r. do [...] 2024 r., więc po powrocie miała możliwość wniesienia odwołania w ustawowym terminie. Ponadto przebywanie w sanatorium nie wyklucza możliwości dokonania czynności procesowej przez stronę osobiście lub przez inną osobę. Osoba wyjeżdzająca na 3 tygodnie do sanatorium ma także obowiązek takiego zorganizowania swoich spraw, aby podczas nieobecności jej interesy nie doznały uszczerbku. W skardze na powyższe postanowienie strona wniosła o jego uchylenie, względnie także przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zarzuciła naruszenia art. 58 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację oraz naruszenie zasady ogólnej wyrażonej w art. 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Podstawę prawną kontrolowanego postanowienia Kolegium stanowiły art. 58 i art. 59 k.p.a. Stosownie do art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 58 § 2 k.p.a.). Natomiast jak wynika z art. 58 § 3 k.p.a. przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 59 § 1-2 k.p.a. o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. Z brzmienia przywołanych wyżej przepisów wynika, że przywrócenie terminu do dokonania uchybionej czynności procesowej jest uzależnione od łącznego spełnienia następujących przesłanek: złożenia wniosku o przywrócenie terminu; dokonania czynności, której terminowi uchybiono; uprawdopodobnienia braku winy w niedochowaniu terminu oraz zachowania siedmiodniowego, nieprzywracanego terminu (co wynika z § 3 analizowanego przepisu), licząc od dnia ustania przeszkody, na złożenie wniosku. W przypadku niespełnienia choćby jednej z wymienionej wyżej przesłanek przywrócenia terminu, wniosek nie może być uwzględniony. Odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia należytej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Tym samym termin do dokonania czynności procesowej nie może zostać przywrócony, jeżeli strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Ocena, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zostały spełnione przesłanki, od których ustawodawca uzależnił przywrócenie terminu powinno zostać poprzedzone ustaleniem, czy decyzja Burmistrza Miasta L. z dnia 1 lutego 2024 r., orzekająca o nienależnym pobraniu przez stronę zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko oraz zobowiązaniu strony do zwrotu tego świadczenia została w sposób prawidłowy doręczona stronie skarżącej. Realizując dyrektywy wyrażone w art. 7, art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. Kolegium powinno było zbadać okoliczności związane z doręczeniem. Ustalenia te, a następnie wywiedzione na ich podstawie konsekwencje prawne, powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia kontrolowanego postanowienia. W tym zakresie Kolegium stwierdziło, że decyzja 1 lutego 2024 r. została prawidłowo doręczona stronie w trybie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a. Doręczenie to zaś nastąpić miało w dniu 20 lutego 2024 r. Kontrolując stanowisko Kolegium, dotyczące prawidłowości doręczenia wskazanej powyżej decyzji, sięgnąć zatem przede wszystkim należy do treści art. 44 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że w razie braku możliwości doręczenia bezpośrednio do rąk osób uprawnionych do odbioru pism zastosowanie znajdzie procedura doręczenia zastępczego. Polega ona, w przypadku doręczenia przez operatora pocztowego, na pozostawieniu pisma przez okres 14 dni w placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a.). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia we wspomnianym miejscu umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). Po upływie siedmiu dni od pierwszego awizo w przypadku niepodjęcia przesyłki, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a. tzw. "drugie awizo"). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 k.p.a., a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). W realiach rozpoznawanej sprawy Kolegium powinno zatem było ustalić, czy zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w urzędzie pocztowym zostało umieszczone w oddawczej skrzynce pocztowej skarżącej (ewentualnie gdy nie było to możliwe, to na drzwiach mieszkania skarżącej). Ponadto ustalić należało, czy po upływie siedmiu dni od pierwszego awizo pozostawiono powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Kolegium poczyniło powyższe ustalenia. Przede wszystkim jednak analiza przekazanych przez organ odwoławczy akt postępowania administracyjnego wskazuje, że były one niewystarczające do poczynienia takich ustaleń. W aktach sprawy znajduje się bowiem kopia pierwszej strony koperty, w której znajdować się miała skierowana do skarżącej decyzja z dnia 1 lutego 2024 r., a także tylko pierwsza strona zwrotnego potwierdzenie odbioru przesyłki mającej zawierać tę decyzję. Na pierwszej stronie koperty znajduje się opatrzona podpisem adnotacja o awizowaniu przesyłki w dniu 6 lutego 2024 r. Ponadto znajduje się tam odcisk pieczęci o treści "awizowano powtórnie". Jednak w tym przypadku brak jest jakiegokolwiek podpisu. Już ten brak stał na przeszkodzie do przyjęcia, że przesyłka została dwukrotnie awizowana. Przede wszystkim jednak w aktach sprawy brak jest drugiej strony zwrotnego potwierdzenia odbioru. Organ odwoławczy nie mógł zatem stwierdzić, czy w skrzynce oddawczej skarżącej (ewentualnie na drzwiach mieszkania skarżącej) umieszczono zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni (art. 44 § 2 k.p.a.). Tymczasem uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ korzystając z niego, nie może powołać się na domniemanie doręczenia. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przesłanki z art. 44 k.p.a. należy wykładać ściśle, a nie przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej. Warunkiem przyjęcia przez organ fikcji prawnej doręczenia tj. uznania, iż nastąpiło doręczenie zastępcze, jest dysponowanie przez ten organ niebudzącym wątpliwości dowodem, wskazującym na to, że przesłanki określone w art. 44 k.p.a. zostały spełnione. Takim dowodem dla organu jest zwrotne potwierdzenie odbioru, zawierające pełną informację, że adresat został zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i o miejscu oraz terminie z datą i podpisem doręczyciela. W razie niedopełnienia jednej z tych czynności przez operatora pocztowego niemożliwe jest stwierdzenie, że decyzja została doręczona prawidłowo (wyroki NSA z: 31 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 2105/11, 9 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2893/14, 12 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1158/14, 4 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1367/11, 4 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 695/12, postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 935/11). Skoro w realiach rozpoznawanej sprawy akta administracyjne, jakimi dysponował organ odwoławczy, nie dawały możliwości weryfikacji, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 44 § 2 i 3 k.p.a., to stanowisko organu o skuteczności doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. okazało się przedwczesne. Organ odwoławczy, procedując w przedmiocie wniosku skarżącej o przywrócenie uchybionego terminu, zaniechał realizacji, wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., obowiązku ustalenia, czy skarżącej skutecznie doręczono sporną decyzję. Dopiero zaś pewne ustalenie tej okoliczności warunkuje dopuszczalność przeprowadzenia przez organ oceny dotyczącej spełnienia przesłanek przywrócenia terminu. W tych okolicznościach, skoncentrowanie uwagi organu odwoławczego (motywów kontrolowanego rozstrzygnięcia) na niewykazaniu przez skarżącą braku winy w uchybieniu terminu, było przedwczesne i nie mogło zostać uznane za poprawne, przez co naruszało art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. Ocena wynikających z art. 58 k.p.a. normatywnych przesłanek przywrócenia uchybionego terminu do wniesienia odwołania (tj. terminowości prośby o przywrócenie terminu i braku zawinienia odwołującego się w niedochowaniu terminu) aktualizuje się bowiem dopiero w sytuacji skutecznego rozpoczęcia biegu tego terminu, co wyznacza moment doręczenia stronie decyzji organu I instancji. Mając na uwadze stwierdzone naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni wyrażoną powyżej ocenę.