II SA/Gl 910/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie podziału nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. nr [...] z dnia [...] r. zezwalającej na podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1 i nr 2 na działki nr 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13 (pod drogę), 14 (pod drogę), 2/1, 2/2, 2/3 (pod drogę) i 2/4. W uzasadnieniu podano m. in., że ww. decyzją Kierownik Urzędu Rejonowego w M. zezwolił na podział nieruchomości oznaczonej jako działki nr 1 i nr 2. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że podział następuje na wniosek strony i jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w M. nr [...] z dnia [...] r. Przedmiotowe działki znajdują się bowiem na terenie dopuszczonym do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W zaistniałej sytuacji S. P. i M. D. złożyli w SKO wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. nr [...] z dnia [...] r. zezwalającej na podział nieruchomości oraz o wydanie nowej decyzji podziałowej. SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] r. została wydana przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ administracji publicznej. Kierownik Urzędu Rejonowego w M. zezwolił jedynie na wydzielenie działek m. in. z przeznaczeniem pod drogi. Decyzja ta nie orzekała jednak o własności działek powstałych w wyniku podziału przeznaczonych pod drogi. Wobec powyższego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. została wydana bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie nie zaistniały także przesłanki określone w art. 156 §1 pkt 3 -7 k.p.a. W tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym skład orzekający Kolegium zobowiązany był do odmowy stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył m. in. M. D. Podał, że WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 29 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Gl 1423/14 jednoznacznie wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] r. nr [...] obarczona jest wadą kwalifikowaną. Ww. decyzją niektóre działki określone zostały jako przeznaczone "pod drogę". Tymczasem ustawa wymagała ich oznaczenia zwrotem "pod budowę ulicy". Ponadto Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] r. nr [...] wprowadził odmienny tryb postępowania w przedmiocie odszkodowania za działki o nr: 14 i 2/3, w wyniku czego decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. stała się niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Podniesiono także, że decyzja wskazana we wniosku o stwierdzenie nieważności obarczona jest wadami prawnymi. SKO w C. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podano m. in., że podział działek przeprowadzony został w zgodzie z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta M., zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w M. nr [...] z dnia [...] r. W ocenie Kolegium, organ administracji zatwierdzając podział nieruchomości nie był umocowany do tego, aby wskazywać, które z ww. działek przechodzą na własność Państwa. Otóż skutki określone w art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm. – dalej u.g.g.) nie są przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości lecz skutkiem prawnym tej decyzji, przypisanym jej przez ustawodawcę, na który nie ma wpływu ani dotychczasowy właściciel, ani podmiot publicznoprawny przejmujący nieruchomość, ani też podmiot orzekający o zatwierdzeniu podziału. Oceny, czy doszło do wystąpienia wspomnianego skutku, dokonuje organ właściwy do ustalenia odszkodowania na żądanie podmiotu zainteresowanego, gdyż jest to punkt wyjścia dla rozpoznania takiego wniosku. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym, a więc pozwalał na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. Tym samym w decyzji o podziale nieruchomości organ administracyjny nie mógł orzekać o własności działek wydzielonych w wyniku podziału, mógł on jedynie określić działkę, która została wydzielona pod budowę ulicy w rozumieniu art. 12 ust. 5 u.g.g. Przy tym, w ocenie Kolegium, art. 12 u.g.g. nie wprowadzał obowiązku, aby organ w decyzji podziałowej obligatoryjnie wskazywał, które powstałe działki przeznaczone były pod budowę ulicy. Rzeczywiste przeznaczenie wydzielonych działek pod ulice winno zostać bowiem rozpatrzone w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania. Oznacza to, że nawet oznaczenie wydzielonej działki w decyzji podziałowej, jako przeznaczonej "pod budowę drogi" nie przesądzało de facto o skutku prawnym wynikającym z art. 12 ust. 5 u.g.g., a więc i o prawie do odszkodowania z tego tytułu. Odnosząc się do kwestii niewykonalności decyzji wskazano, że art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy niewykonalności faktycznej, tj. gdy nie ma możliwości technicznych wykonania decyzji. Przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wnioskodawcy wiążą z "wprowadzeniem" przez Wojewodę [...] odmiennego trybu odszkodowawczego w stosunku do działek o nr. 14 i 2/3. Tymczasem, przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola decyzji podziałowej. Dlatego też brak jest podstaw do badania, czy zasadnie odmówiono wypłaty odszkodowania za wspomniane dwie działki. Wystąpienie okoliczności warunkujących powstanie obowiązku odszkodowawczego ustalane jest w odrębnym postępowaniu. Również w świetle zaprezentowanego stanowiska doktryny w materii rozumienia niewykonalności decyzji, okoliczność ta nie może być traktowana w kategoriach niewykonalności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Wnioskodawca swe żądanie stwierdzenia nieważności decyzji opiera w głównej mierze na wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Gl 1423/14. Wywodzi z niego, że Sąd przesądził w tym orzeczeniu o nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] r., nr [...]. Zdaniem Kolegium, odwołujący się opatrzenie zrozumiał uzasadnienie tego wyroku. Otóż nie ulega wątpliwości, że orzeczeniem tym stwierdzono, iż wnioskodawcy uchybili terminowi określonemu w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z póżn. zm.), wskutek czego pozbawili się możliwości ubiegania się o odszkodowanie za działki o nr: 14 i 2/3 na podstawie art. 73 ust. 1 przywołanej ustawy. Wobec tego Sąd pouczył strony, że jedynie ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego m. in. decyzji podziałowej i wydanie nowej decyzji w tym przedmiocie otwarłoby im drogę do skorzystania z obecnie obowiązującego przepisu art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), który przewiduje odszkodowanie także w przypadku wydzielenia działek pod poszerzenie dróg publicznych. Sąd nie uznał w tym orzeczeniu, iż kontrolowana decyzja jest obarczona jedną z wad kwalifikowanych, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Reasumując SKO wskazało, że nie stwierdzono istnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 5 k.p.a. Ponadto przeprowadzone postępowanie nie ujawniło istnienia innych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył M. D., zaskarżając ją w całości. Podano, że w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/GI 1423/14, wskazano, iż decyzja podziałowa z [...] r. jest obarczona nieważnością. W dniu [...] r. Główny Geodeta Kraju w W. wydał decyzję potwierdzającą treść Wyroku Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 kwietnia 2015 r., stwierdził wady prawne i unieważnił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] r. znak [...]. SKO tymczasem utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy i odmówiło wyeliminowania jej z obrotu prawnego, jak sugerował wyrok WSA. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 k.p.a.), która służy realizacji takich wartości jak pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochrona praw nabytych jednostki, zaufanie obywateli do władzy publicznej oraz prawa. Dopiero gdyby nastąpiła eliminacja z obrotu prawnego w trybie prawem przewidzianym ostatecznego rozstrzygnięcia, wówczas otworzyłaby się możliwość ponownego rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Są to jednak sytuacje wyjątkowe (zob. H. Knysiak – Molczyk [red.], Komentarz do art. 16 k.p.a., LEX-el.; wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 maja 2013 r., sygn. II SA/Łd 1195/12). Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w M. z dnia [...] r. została wydana w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W świetle jej art. 12 ust. 1 (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wg ust. 2 niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź małymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów, 2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, 3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia. Ust. 3 z kolei stwierdzał, że podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. Przepis ust. 3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), sąd zasięga w tej sprawie opinii terenowego organu administracji państwowej (ust. 4). Istotny jest ust. 5 omawianej regulacji, w świetle którego "Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania." W orzecznictwie jednocześnie przyjmowano, że co do zasady "(...) decyzja rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości nie wywołuje konstytutywnych skutków prawnorzeczowych, polegających na wyodrębnieniu nowego przedmiotu własności. Wyjątek od powyższej zasady przewiduje natomiast ust. 5 wspomnianego przepisu, zgodnie z którym grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Takie uregulowanie oznacza, że przejście na rzecz Państwa własności wydzielonego pod budowę ulic gruntu następuje z mocy samego prawa wraz z uprawomocnieniem się decyzji. Natomiast decyzja urzędu rejonowego zezwalająca na podział nieruchomości i zatwierdzająca jego podział stanowi podstawę wpisu do księgi wieczystej prawa własności na rzecz Państwa w odniesieniu do działki, która została wydzielona pod budowę ulicy." (postanowienie Sądu Okręgowego w Gdańsku z 17 lutego 2011 r., sygn. III Ca 1556/10, LEX nr 1713774). Jednocześnie w decyzji o podziale nieruchomości organ administracyjny nie może orzekać o własności działek wydzielonych w wyniku podziału, może on jedynie określić działkę, która została wydzielona pod budowę ulicy (wyrok WSA w Gliwicach z 2 lipca 2014 r., sygn. II SA/Gl 1805/13; por. wyrok NSA z 19 czerwca 1996 r., sygn. IV SA 198/95, wyrok WSA w Warszawie z 4 listopada 2008 r., sygn. I SA/Wa 804/08). Przejmując własność gruntów na podstawie decyzji o podziale nieruchomości (art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) Skarb Państwa przyjmował na siebie równocześnie zobowiązanie do wypłacenia stosownego odszkodowania, którego wysokość powinna zostać ustalona bądź w samej decyzji o podziale nieruchomości (art. 56 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 12 ust. 5 tej ustawy) bądź też w odrębnej decyzji o odszkodowaniu (wyrok SN z 7 lipca 1999 r., sygn. III RN 20/99, OSNP 2000/11/414; wyrok NSA w Warszawie z 10 lipca 1992 r., sygn. I SA 647/92, LEX nr 1688333; por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 1990 r., sygn. K 1/ 90, OTK 1990/1/2). Skarżący powołuje się m. in. na wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Gl 1423/14, jednak błędnie interpretuje jego ustalenia. Stwierdzono tam bowiem: "O ile zaś wadami prawnymi obarczone są decyzja podziałowa z [...] r., bądź decyzja w sprawie zmian w ewidencji gruntów z [...] r., bowiem przejście prawa własności przedmiotowych działek winno nastąpić z mocy decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości na wniosek skarżącego, po ewentualnym wyeliminowaniu tych decyzji z obrotu prawnego w nadzwyczajnych trybach i wydaniu nowej decyzji o podziale nieruchomości, pojawi się nowa przesłanka do żądania ustalenia odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Przepis ten przewiduje odszkodowanie także w przypadku wydzielenia działek pod poszerzenie dróg publicznych, a nie tylko pod budowę ulic i nie wprowadza żadnego terminu do zgłoszenia żądania wypłaty odszkodowania." Należy wskazać, że WSA w ww. wyroku nie mógł przesądzić o nieważności decyzji z [...] r., gdyż nie było to przedmiotem rozpoznawanej wówczas sprawy. Sąd jedynie ustalił, że w przypadku, gdyby doszło w odrębnym postępowaniu do stwierdzenia nieważności decyzji (co wynika ze słów: "O ile [...] wadami prawnymi obarczone są decyzja podziałowa z [...] r., bądź decyzja w sprawie zmian w ewidencji gruntów z [...] r."), wtedy pojawią się nowe możliwości procesowe w zakresie żądania odszkodowania. Nie można więc wywodzić określonych skutków prawnych z fragmentów uzasadnienia wyroku, bez uwzględnienia zakresu rozpoznawanej sprawy. Zgodzić się więc należy, że rzeczywiste przeznaczenie wydzielonych działek pod ulice podlegało rozpatrzeniu w postępowaniu dotyczącym ustalenia odszkodowania. Oznacza to, że nawet oznaczenie wydzielonej działki w decyzji podziałowej, jako przeznaczonej "pod budowę drogi" nie przesądzało de facto o skutku prawnym wynikającym z art. 12 ust. 5 ww. ustawy, a więc i o prawie do odszkodowania z tego tytułu. Rację ma również SKO, że art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczy niewykonalności faktycznej decyzji, tj. gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania. Przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wnioskodawcy wiążą z przyjęciem przez Wojewodę [...] odmiennego trybu odszkodowawczego w stosunku do działek o nr. 14 i 2/3. Tymczasem, przedmiotem niniejszego postępowania jest kontrola decyzji podziałowej. Zatem brak jest podstaw do badania, czy zasadnie odmówiono wypłaty odszkodowania za wspomniane dwie działki. Rozstrzygnięcie Głównego Geodety Kraju, o którem mowa w skardze, dotyczące nieważności innych decyzji (z [...] r.) nie ma charakteru przesądzającego w niniejszej sprawie. Organ dopełnił również obowiązku, wg którego w postępowaniu w sprawie nieważności decyzji należy zbadać kontrolowane rozstrzygnięcie pod względem wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (tak wyrok NSA z 24 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2376/10). Kwestia ta znalazła szczegółową analizę w decyzji SKO z dnia [...] r. a ustalenia te podzielono przy ponownym rozpoznaniu sprawy w decyzji z dnia [...] r. Skarga, oprócz powołania się na wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Gl 1423/14, nie zawiera żadnych konkretnych argumentów, które winny skutkować jej uwzględnieniem. Nie doszło zatem do naruszenia art. 16 §1 k.p.a., art. 156 §1 pkt 1 – 7 k.p.a., art. 153 p.p.s.a., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.