II SA/Gl 914/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2008r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie określenia zasad zbywania nieruchomości stanowiących własność gminy oraz udzielania bonifikat od ceny sprzedaży oddala skargę. Dnia [...] r. Rada Miejska w Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad zbywania nieruchomości stanowiących własność Gminy Miejskiej Z. oraz zasad udzielania bonifikat od ceny sprzedaży. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (t.j. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 1 i 5, art. 37 ust. 3, art. 68 ust. 1 pkt 1, 2 i 6, art. 73 ust. 3 oraz art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741). W pkt 4 tej uchwały Rada Miejska wyraziła zgodę na możliwość udzielania bonifikat w wysokości do 90% od ceny sprzedaży ustalonej zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana: a) na rzecz Skarbu Państwa, b) na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych, c) osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportowo-turystyczną, na cele nie związane z działalnością zarobkową, d) kościołom i związkom wyznaniowym, mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej. Wnioskiem z dnia [...] r. Prokurator Rejonowy w Z., powołując się na art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 z późn. zm.), zwrócił się do Rady Miejskiej w Z. o uzupełnienie wskazanej na wstępie uchwały o zapis, iż każdorazowe udzielenie bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Gminy Z. wymaga podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Z. w przedmiocie zgody na udzielenie bonifikaty oraz jej wysokości. Pismem z dnia [...] r. Przewodniczący Rady Miejskiej w Z. odmówił usunięcia zarzucanego przez Prokuratora naruszenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prokurator Rejonowy w Z. zaskarżył przedmiotową uchwałę w części obejmującej jej pkt 4 i wniósł o stwierdzenie, że uchwała ta w zaskarżonej części została podjęta z naruszeniem prawa. Prokurator zarzucił, że zaskarżona część uchwały dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa – art. 68 ust. 1 w zw. z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wyrażenie zgody na możliwość udzielania bonifikat do 90% w sposób odnoszący się do bliżej nieokreślonych nabywców, niezindywidualizowanych jednostkowo nieruchomości i przed ustaleniem ich ceny zgodnie z art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pomimo braku po stronie Rady Miejskiej kompetencji do uchwalania przepisów z zakresu administracji publicznej w sposób generalny regulujących zasadę wyrażania zgody oraz określających górną granicę wysokości bonifikat, co pozbawia tę Radę rzeczywistego uprawnienia do każdorazowego dokonywania oceny w zakresie gospodarowania mieniem w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. W uzasadnieniu wskazano, że z treści zaskarżonego zapisu wynika, iż Rada Miejska odstąpiła w sposób generalny od realizacji jej ustawowych obowiązków w zakresie kontroli rozdysponowania majątkiem nieruchomym gminy, poprzez rezygnację z ustawowego obowiązku co do indywidualnej i konkretnej kontroli każdego przypadku udzielenia bonifikaty. Decyzja o udzieleniu bonifikaty należy do organu wykonawczego gminy, zaś rada jedynie wyraża zgodę bądź odmawia jej udzielenia co do konkretnie wskazanej nieruchomości. Udzielenie bonifikaty może nastąpić dopiero po ustaleniu ceny sprzedaży nieruchomości w trybie art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazanie w uchwale w sposób generalny zgody na udzielanie bonifikaty w określone z góry granicy wykracza poza zakres określenia zasad zbywania nieruchomości stanowiących własność gminy. Argumentem dodatkowo potwierdzającym wadliwość zaskarżonej uchwały jest wprowadzona ustawą z dnia 25 sierpnia 2007 r. nowelizacja art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonana zmiana przepisów potwierdza, że zgoda rady może mieć wyłącznie indywidualny charakter. Dodatkowo Prokurator powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzające słuszność jego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Gmina Z. wniosła w pierwszej kolejności o jej odrzucenie jako wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia, zaś w dalszej kolejności o jej oddalenie jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi wskazano art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.s.a., który ogranicza w czasie możliwość zaskarżenia przez prokuratora aktu o charakterze generalnym do 6 miesięcy od daty jego wejścia w życie. Ograniczenie to nie ma zastosowania jedynie do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego. W ocenie Gminy zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, a także w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Uchwała ta nie podlegała i nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Również jej treść nie pozwala na zakwalifikowanie jej do kategorii aktu prawa miejscowego. Uchwała ta natomiast weszła w życie z dniem [...] r., a zatem od tej daty upłynął przewidziany ustawowy, sześciomiesięczny termin do wniesienia skargi. Uzasadniając z kolei bezzasadność skargi powołano się na okoliczność, iż zaskarżona uchwała, jako podlegająca kontroli organu nadzoru nie została przez ten organ zakwestionowana. Wskazano, iż późniejsze zmiany przepisów prawa, które miały miejsce po dacie podjęcia uchwały, jak późniejsze orzecznictwo sądowe pozostają bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego aktu, albowiem jego zgodność z prawem należy oceniać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jego wydania. Ponadto w ocenie Gminy, rada może wyrazić zgodę na udzielanie bonifikat w sposób generalny i nie stoi to w sprzeczności z przepisami prawa. Taka praktyka jest powszechnie stosowana przez organy samorządu w całym kraju. Potwierdzeniem słuszności tego stanowiska są wyroki NSA z dnia 7 września 2001 r., I SA 920/01 oraz z dnia 7 września 2005 r., I OSK 193/05. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby, szczególnie w dużych miastach, do sytuacji, w której rada gminy musiałaby podejmować indywidualne uchwały dotyczące każdego pojedynczego przypadku sprzedaży lokalu mieszkalnego jego najemcy. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2008 r. Prokurator odnosząc się do zarzutu uchybienia terminu do wniesienia skargi wskazał, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy prawa nie przewidywały obowiązku jej opublikowania w dzienniku urzędowym, a zgodnie z wówczas obowiązującym art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym akty takie były ogłaszane przez rozplakatowanie obwieszczeń i ogłoszenie w prasie lokalnej, co w niniejszym przypadku miało miejsce. O zakwalifikowaniu zaskarżonej uchwały do kategorii przepisów gminnych przesądza zarówno przedmiot regulacji jak i abstrakcyjność i ogólność zawartych w niej postanowień. Z kolei pełnomocnik Gminy Z. podtrzymując wniosek o odrzucenie skargi wskazał, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała już Konstytucja z 1997 r., która wyraźnie określała katalog aktów powszechnie obowiązujących, warunkując obowiązywanie tych aktów od ich opublikowania. Dodatkowo pełnomocnik wskazał, że adresatem uchwały nie jest ogół mieszkańców gminy lecz organ gminy, a zatem jest to akt kierownictwa wewnętrznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Prokurator, stosownie do art. 50 § 1 p.s.a., a także po myśli art. 5 ustawy o prokuraturze jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w myśl art. 53 § 3 p.s.a. prokurator może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie takiego aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma jednak zastosowania do wnoszenia przez prokuratora skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. W pierwszej więc kolejności rozważyć należało terminowość wniesienia skargi, tym bardziej, iż kwestia uchybienia terminu do jej wniesienia stanowiła podstawowy zarzut sformułowany w odpowiedzi na skargę. Rozstrzygnięcie tej kwestii wiąże się z ustaleniem charakteru prawnego aktu będącego przedmiotem skargi. Uchwała Rady Miejskiej w Z., której przepis został zaskarżony, podjęta została w dniu [...] r., i weszła w życie – zgodnie z brzmieniem pkt 9 – z dniem jej podjęcia. Dodatkowo uchwała ta podlegała ogłoszeniu w prasie lokalnej. Wobec tego, że skarga została wniesiona do Sądu przez Prokuratora za pośrednictwem organu w dniu [...] r. (data nadania w PP Z.), jej terminowość uzależniona była od uznania powyższej uchwały za akt prawa miejscowego. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że w ocenie Sądu pod pojęciem aktu prawa miejscowego rozumieć należy także przepisy gminne uchwalane na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym przed jej nowelizacją w tym zakresie tj. przed 1 stycznia 2001 r. Uchwałą tą Rada Miejska w Z. uregulowała zasady zbywania nieruchomości stanowiących własność tej Gminy oraz zasady udzielania bonifikat od ceny sprzedaży, określone normatywnie w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Uchwała zatem reguluje tryb zarządzania mieniem gminy w odniesieniu do nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie terytorialnym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, uchwała rady gminy w zakresie zasad zarządu mieniem gminy zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze gminy, a więc przepisy gminne (obecnie akt prawa miejscowego). Nie może być więc kwestionowane, że zaskarżona uchwała posiada właśnie taki charakter. Warto zauważyć, że także uchwałodawca traktował omawianą uchwałę jako akt prawa miejscowego, skoro uznał, iż podlega publikacji w prasie lokalnej. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym przepisy gminne ogłaszało się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. Ustęp 2 stanowił natomiast, że przepisy gminne wchodziły w życie z dniem ogłoszenia, o ile nie przewidywały wyraźnie terminu późniejszego. Okoliczności te nie były przez strony kwestionowane. Przyznać wprawdzie przyjdzie rację przeciwnikowi skargi, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywała już Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a zgodnie z jej art. 88 ust. 1 warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, tym niemniej w świetle normy zawartej w art. 88 ust. 2 Konstytucji zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych ma określać ustawa. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały normą ustawową określającą zasady i tryb ogłaszania przepisów gminnych był powołany już wyżej przepis art. 42 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym. Brak zatem w ocenie Sądu podstaw do twierdzenia, że ogłoszenie zaskarżonego aktu nastąpiło z naruszeniem norm konstytucyjnych. Do takiego naruszenia doszłoby tylko wtedy, gdyby brak było przepisu rangi ustawowej regulującego te kwestie względnie, gdyby do publikacji aktu doszło z naruszeniem obowiązujących w dacie jego uchwalenia przepisów ustawy. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić przyjdzie, że zaskarżona uchwała jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), a zatem prokurator wnoszący skargę na tę uchwałę nie jest związany sześciomiesięcznym terminem, o którym mowa w art. 53 § 3 p.s.a. Przechodząc do oceny legalności kontrolowanej uchwały podzielić należy co do zasady stanowisko skarżącego Prokuratora, że powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniały w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (jak również obecnie) rady gminy do regulowania w drodze uchwały o charakterze generalnym kwestii wysokości udzielania bonifikat od ceny sprzedaży nieruchomości. W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości, a przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość (art. 67 ust. 3). W myśl art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana w przypadkach określonych w tym przepisie. Z regulacji tej wynika, że po pierwsze – wyliczenie przypadków, w których może zostać zastosowana bonifikata ma charakter zamknięty, po drugie – udzielenie bonifikaty pozostawione jest uznaniu właściciela tak co do faktu udzielenia bonifikaty, jak i zakresu oraz wysokości (odmienności dotyczą jedynie nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków – art. 68 ust. 3). Po trzecie wreszcie, co jest istotne – udzielenie bonifikaty, czyli obniżenie ceny, ma charakter indywidualny. Oznacza to, że w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy o udzieleniu bonifikaty decyduje organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) po uzyskaniu zgody rady gminy. Jeżeli więc zdecyduje się na udzielenie bonifikaty, co leży w jego wyłącznej kompetencji, zobowiązany jest uzyskać zgodę rady gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wypowiadany jest pogląd, że udzielenie bonifikaty przez organ wykonawczy gminy i zgoda rady gminy co do faktu jej udzielenia, zakresu, a także jej wysokości ma charakter indywidualny, tzn. winna być udzielana w każdym przypadku zbycia nieruchomości. Nie wyklucza to jednak możliwości określania przez radę gminy w uchwale abstrakcyjnej (generalnej) przypadków, w których dopuszcza się zastosowanie bonifikaty (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 10 maja 2004 r., sygn. akt II SA/Po 2924/03, w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 225/06 oraz z dnia 11 września 2006 r., sygn. akt II SA/Gl 1058/05, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami pod redakcją Gerarda Bieńka, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005 r., str. 285 i nast.). Jak słusznie argumentuje Sąd w ostatnio powołanym wyroku uchwała rady gminy w odniesieniu do konkretnych przypadków faktycznych nie może ustalać jako zasadę zastosowanie obniżki ceny (bonifikaty) w ściśle określonej wysokości. Takie postanowienia uchwały stanowią przekroczenie zakresu upoważnienia zawartego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszają przy tym konstytucyjną zasadę sprawiedliwości, która nie wyczerpuje się w przyjęciu kryterium równości, lecz polega na różnicowaniu kryteriów podziału w odniesieniu do odmiennych sytuacji. Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić przyjdzie, że Rada Miejska w Z. była uprawniona do podjęcia generalnej uchwały w sprawie udzielania bonifikat nabywcom nieruchomości, wszak z wyłączeniem wysokości tej bonifikaty. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, uchwała nie określa wysokości bonifikaty, a jedynie górną jej granicę. Takie określenie górnej granicy bonifikaty stanowi właśnie normę o charakterze generalnym, nie powodującą ograniczenia dla organu wykonawczego w stosowaniu bonifikaty w wysokości mniejszej niż 90% ceny sprzedaży. Ograniczenie górnej wysokości bonifikaty mieści się natomiast w pojęciu ogólnych zasad gospodarowania mieniem gminy. Takie ograniczenie jest wyrazem realizacji prawidłowej gospodarki nieruchomościami, albowiem uniemożliwia organowi wykonawczemu "pozbywania się" składników mienia gminnego za przysłowiową złotówkę. Zwrócić przyjdzie również uwagę, że zaskarżony zapis nie nakłada na organ wykonawczy obowiązku udzielenia bonifikaty, a jedynie przewiduje taką możliwość, co przesądza o pozostawieniu decyzji w tym zakresie organowi wykonawczemu. Również nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego, jakoby zaskarżony zapis uchwały odnosił się do sytuacji, w których nie nastąpiło jeszcze ustalenie ceny zgodnie z art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pkt 4 uchwały w pierwszym zdaniu stanowi, że bonifikaty dotyczą ceny sprzedaży ustalonej zgodnie z tą ustawą, a zatem nie sposób przyjąć, że nie chodziło o ustalenie ceny w trybie art. 67. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje obowiązujący od dnia 22 października 2007 r. przepis art. 68 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego zgoda rady gminy na udzielenie bonifikaty może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Przepis ten został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 73, poz. 1218) i nie ma zastosowania do stanów prawnych sprzed daty jego wejścia w życie. Podkreślenia wymaga w świetle powyższych rozważań, że zaskarżony zapis pkt 4 uchwały z dnia [...] r. w żaden sposób nie zwalnia organu wykonawczego z obowiązku uzyskania zgody na udzielenie bonifikaty w odniesieniu do każdego, indywidualnego przypadku sprzedaży nieruchomości. Jak bowiem wspomniano zaskarżona regulacja ma charakter zasady generalnej i nie określa konkretnej wysokości bonifikaty. Nie może więc być rozumiana jako zgoda, o której mowa w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż zgoda w tym rozumieniu winna mieć charakter indywidualny, co znajduje potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyroki NSA z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1941/06 i z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 61/07), jak i w doktrynie. Mając wszystko powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji po myśli art. 151 p.s.a.