II SA/Gl 957/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi J.N. na akt Starosty Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości, 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 22 kwietnia 2010 r. do Starosty T. J. N. ( dalej również jako skarżący) wnioskował o zwrot kwoty 425 zł z ustawowymi odsetkami z tytułu nadpłaty za kartę pojazdu osobowego [...] nr rejestr. [...]. Uzasadniając to żądanie powołał się m.in. na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 ( Dz. U. z 2006 r. Nr 15 poz. 119). W odpowiedzi na to żądanie Starosta T. w piśmie z dnia [...] r. nr [...] odmówił jego uwzględnienia. Wyjaśnił, że opłaty, które wnioskodawca uiścił przy pierwszej rejestracji przedmiotowego pojazdu w kraju zostały pobrane na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Obowiązek pobierania opłaty za kartę pojazdu wynikał z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm. dalej jako ustawa o ruchu drogowym). W dacie rejestracji wysokość opłaty określona zaś została w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu i wynosiła ona 500 zł. Wskazał też, że opłaty za karty pojazdu stanowią dochód własny Powiatu i odstąpienie od pobrania takiego dochodu stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansowej. Co do powołanego we wniosku wyroku Trybunału Konstytucyjnego organ stwierdził, że zgodnie z pkt II tego wyroku zakwestionowany przez Trybunał przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. stracił moc dopiero z dniem 1 maja 2006 r. Orzeczenie takie zostało przez Trybunał podjęte zgodnie z treścią art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. W konsekwencji brak jest zdaniem Starosty T. podstaw do przyjęcia, że objęta żądaniem opłata została pobrana w zawyżonej wysokości. W odpowiedzi na powyższe pismo Starosty, w piśmie z dnia 16 czerwca 2010 r. J. N. ponownie zażądał zwrotu nadpłaconej jego zdaniem opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł. Wniósł przy tym aby rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zapadło w formie decyzji. Odpowiadając na to pismo Starosta T. w piśmie z dnia [...] r. ponownie odmówił zwrotu żądanej części opłaty za kartę pojazdu powołując się na motywy zawarte w jego wcześniejszym ww. piśmie z dnia [...] r. Jednocześnie pouczył J. N. o możliwości, sposobie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Stwierdził przy tym, że pismo skarżącego z dnia 16 czerwca 2010 r. zostało potraktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosując się do tego pouczenia J. N. w skardze do sądu administracyjnego z dnia 19 lipca 2010 r. ( nadanej również w tym dniu za pośrednictwem poczty ) powołując się na treść ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej jako ustawa p.p.s.a.) wniósł o zasądzenie na jego rzecz kwoty 425 zł z tytułu pobrania w maju 2004 r. zawyżonej opłaty za kartę pojazdu [...] nr rej. [...]. W odpowiedzi na skargę Starosta T. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Podtrzymując wyrażone wcześniej stanowisko co do legalności pobranej opłaty za kartę pojazdu w kwocie 500 zł podniósł, że skarżący nie dopełnił formalnych warunków wniesienia skargi gdyż nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z przepisami ustawy p.p.s.a. W pismach z dnia 22 kwietnia i 16 czerwca 2010 r. zawarte bowiem zostało jedynie wezwanie do dokonania zwrotu kwoty 425 zł. Nadto, zdaniem odpowiadającego na skargę, w świetle wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 czerwca 2007 r. sygn. akt II CNP 37/07 zachodzą wątpliwości co do dopuszczalności dochodzenia takiego roszczenia na drodze postępowania administracyjnego. Na rozprawie sądowej w dniu 4 lutego 2011 r. skarżący podtrzymując skargę wniósł o zasądzenie na jego rzecz kwoty 425 zł z należnymi odsetkami i kosztami postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego aktu wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ,sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 146 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi stwierdzić trzeba, że w kwestii właściwości sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 ( ONSAiWSA z 2008 r., Nr 2, poz. 21 ). W uchwale tej stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie przepisu rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać nadto należy, że w myśl art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku aktów lub czynności określonych w art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy skargę można zaś wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to należy natomiast wnieść w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności ( art. 52 § 3 ustawy ). Omówiony warunek formalny został w sprawie spełniony, bowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, za wezwanie takie należało bowiem uznać pismo skarżącego z dnia 16 czerwca 2010 r. Tak też zostało ono potraktowane przez Starostę co wynika w jednoznaczny sposób z pisma tego organu do skarżącego z dnia 6 lipca 2010 r. Sąd przyjął przy tym, że wezwanie to zostało złożone w terminie określonym w art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. w sytuacji gdy zaskarżony akt został wysłany do skarżącego bez zwrotnego potwierdzenia odbioru i dlatego nie można ustalić daty jego doręczenia skarżącemu. W takiej sytuacji istniejącej w tym względzie wątpliwości nie można tłumaczyć bowiem na niekorzyść skarżącego. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wskazać należy, że stosownie do art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą, przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, właściwy w sprawach rejestracji starosta. W myśl natomiast ust. 4 tegoż artykułu, minister właściwy do spraw transportu upoważniony został m.in. do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu. Jednocześnie w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym ustawodawca ograniczył autonomię ministra wskazując, że ustalając w rozporządzeniu wysokość opłat za wydanie karty pojazdu należy uwzględnić znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. W oparciu o wskazaną wyżej delegację Minister Infrastruktury wydał przywołane wcześniej rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W myśl § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500,00 zł. Rozporządzenie to obowiązywało w czasie rejestracji przez skarżącego samochodu marki: [...], w związku z tym uiścił on za wydaną kartę pojazdu opłatę w wysokości 500 zł. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, przywołany przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia uznany został za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału ustalona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu została zawyżona, bowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia wysokości tej opłaty zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie był bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Ustalając wysokość opłaty Minister Infrastruktury nie ograniczył się w szczególności do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z jej drukiem i dystrybucją, lecz uwzględnił w tej opłacie dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej delegacji nie przewidział. Trybunał Konstytucyjny wskazał też, że przedmiotowa opłata charakteryzuje się wprawdzie cechami podobnymi do podatku, jednak w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. W sytuacji zatem gdy znacznie przewyższa ona wartość faktycznie świadczonej usługi nabywa cechy podatku. W konsekwencji, zdaniem Trybunału, ustalenie opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 500,00 zł, nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi i jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji R.P. Mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł jednocześnie o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia z dniem 1 maja 2006 r. Zdaniem składu orzekającego odroczenie utraty mocy obowiązującej § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 roku nie oznacza jednak, że w okresie jego pozostawania w obrocie prawnym było ono zgodne z udzielonym Ministrowi Infrastruktury ustawowym upoważnieniem oraz zgodne z Konstytucją. W świetle uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przepis ten był niewątpliwie od chwili jego wydania niekonstytucyjny, gdyż wykraczał poza zakres delegacji ustawowej. Wskazana przez Trybunał data utraty mocy obowiązującej tego przepisu nie odnosi się natomiast do jego oceny jako regulacji niekonstytucyjnej. Inaczej mówiąc odroczenie, na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza, że dopiero od tej daty stał się on niezgodny z Konstytucją. Odroczenie utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przez TK przepisu miało natomiast na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi jego stosowną zmianę, tak by był on zgodny z Konstytucją lub innym aktem nadrzędnym ( tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 marca 2007 r., OSNP 2008, z 5-6, poz. 61, a także NSA w wyrokach z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 290/09 i z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Odroczenie wejścia w życie orzeczenia nie stanowi jednocześnie dla sądu administracyjnego przeszkody do odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie zakwestionowanego przez Trybunał przepisu aktu podstawowego stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego. Skoro bowiem przepis tego rodzaju został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją to fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego ( por. wyroki NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07 i z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1242/08). Zgodnie z art. 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz, a w świetle art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi konstytucyjnej i ustawowej, natomiast brak jest takiego związania aktami prawa powszechnie obowiązującego o charakterze podstawowym. Zatem w relacji do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Pogląd ten podzielany jest w zasadzie powszechnie zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, w: OTK 1998/1/4, Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podstawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny ( por.: uchwały NSA z dnia 30 października 2000 r., sygn. akt OPK 13/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 63; z 15 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, w: ONSA z 2001 r. Nr 3, poz. 104; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. OPS 3/00, w: ONSA z 2000 r. Nr 4, poz. 136; oraz wyrok z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05). Dokonując zatem opartej na art. 178 ust. 1 Konstytucji, samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów omawianego aktu podustawowego skład orzekający stwierdził, że § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, gdyż przepis art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym nie uprawniał Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej rzeczywiste znaczenie tego dokumentu dla rejestracji pojazdu oraz koszt związany z drukiem i dystrybucją karty. Uznanie przez Sąd omawianego przepisu za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ administracji publicznej nakazuje stwierdzenie wydania kontrolowanego aktu Starosty T. z dnia [...] r. z naruszeniem prawa. Organ odmówił bowiem skarżącemu zwrotu części uiszczonej w 2005 roku opłaty, której wysokość ustalono z mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego Ministrowi Infrastruktury upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wyrażony przez skład Sądu pogląd i ocena prawna dotycząca odmowy zwrotu przez organ części opłaty za wydanie karty pojazdu są konsekwentnie i powszechnie przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a skład orzekający nie znalazł podstaw i argumentów, które mogłyby uzasadniać zmianę tego stanowiska ( por. m.in. wyroki tut. Sądu z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/GL 353/08; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt SA/GL 545/09 oraz z dnia 18 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/GL 108/10 ( nieprawomocny); wyroki WSA w Gdańsku z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Gd 450/08 oraz III SA/Gd 455/08; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/OI 389/09; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 330/09; wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1279/08, czy cztery wyroki tego Sądu z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 589/09, I OSK 591/09, I OSK 1204/09, I OSK 1354/09). W szczególny sposób zwrócić należy uwagę na pogląd zaprezentowany przez NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08, w: LEX nr 518241. W orzeczeniu tym wskazano, że "jeżeli została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie jest to decyzja administracyjna tylko czynność administracyjna w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to w takiej sytuacji trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Tym środkiem jest właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w ust. 4 art. 190 Konstytucji. Przepis ten rodzi, bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność". Aprobując tak postawioną tezę stwierdzić należy, że przemawia ona dodatkowo za koniecznością uchylenia kontrolowanego aktu. Nie można bowiem przyjąć, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny sprzeczności z Konstytucją jakiegoś aktu podustawowego z jednoczesnym odroczeniem wejścia w życie wyroku stwierdzającego tę niekonstytucyjność, powoduje nabranie przez taki niekonstytucyjny przepis specjalnej, wyższej mocy powodującej konieczność stosowania go przez sądy. Odnosząc się do oznaczenia wniesionej skargi jako pozwu o zapłatę 425 zł skarżącemu przyjdzie wyjaśnić, że sądy administracyjne, jak wynika z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej i nie mogą zastępować tych organów w rozstrzyganiu spraw. Wobec powyższego w ramach swoich kompetencji Sąd nie mógł nakazać organowi zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu w określonej przez skarżącego wysokości. Nie był też uprawniony do orzekania w przedmiocie odsetek od nadpłaconej kwoty. W kwestii tych żądań wypowie się natomiast Starosta T. Organ ten ponownie rozpatrując sprawę ustali, w jakiej wysokości skarżący winien był uiścić opłatę za wydanie karty pojazdu w oparciu o kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przy czym pominie treść § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 27 września 2003 r. Następnie organ zwróci skarżącemu część uiszczonej opłaty w kwocie przekraczającej tak ustaloną jej wysokość. Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami Sąd na podstawie art. 148 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt. O niewykonalności tego aktu do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono stosownie do art. 152 p.p.s.a. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł natomiast na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. su.