II SA/Gl 998/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Referent Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi "A" S. A. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. Pismem z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił "A" S.A. w K. o wszczęciu z urzędu postępowania, nie określając jego przedmiotu. Do zawiadomienia dołączono uwierzytelnioną kopię protokołu [...] z [...] r. W protokole tym stwierdzono, że w dniu [...] r. na drodze [...] w miejscowości K. miała miejsce kontrola samochodu ciężarowego Star nr rej. [...], którym kierował M. E.. Kierujący wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy na trasie K. – J., przewożąc materiały zabezpieczenia ruchu kolejowego na rzecz i w imieniu "A" S.A. Kierujący nie okazał licencji, ustalono że nie jest pracownikiem Spółki, przewóz wykonywał na podstawie umowy zlecenia. W odpowiedzi na zawiadomienie Spółka wyjaśniła, że nie jest przewoźnikiem, do którego znajdują zastosowanie przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z 21 października 2009 r. Spółka nie ma obowiązku uzyskania licencji uprawniającej do wykonywania krajowego transportu drogowego rzeczy, ponieważ nie wykonuje działalności gospodarczej w zakresie przewozu. Do transportu stanowiącego działalność pomocniczą zastosowanie znajdują art. 33 i następne ustawy o transporcie drogowym. Spółka ma zaświadczenie potwierdzające zgłoszenie przewozów na potrzeby własne. Jednocześnie wskazano, że Spółka nie miała wiedzy, że jednym z warunków przewozu na potrzeby własne jest prowadzenie pojazdu przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Kierowca był przez wiele lat zatrudniony w Spółce na podstawie umowy o pracę, aktualnie jako emeryt został zatrudniony w oparciu o umowę zlecenia. W Wydziale Komunikacji uzyskano informację, że taka postać zatrudnienia kierowcy nie będzie miała wpływu na wykonywanie krajowego transportu drogowego. Aby ocenić, czy zachowanie osób zarządzających Spółką może stanowić wykroczenie w rozumieniu lp. 1.1 załącznika nr 2 do ustawy należy rozważyć, czy nie zachodzą przewidziane w kodeksie wykroczeń okoliczności wyłączające przestępczość czynu. Osoby zarządzające działały w warunkach błędu co do obowiązującego stanu prawnego. Podane w piśmie Spółki numery spraw administracyjnych pozwalają przyjąć, że stanowi ono odpowiedź na dwa zawiadomienia, przy czym tylko jedno z nich ([...]) stanowiło zawiadomienie o wszczęciu niniejszego postępowania. Decyzją z [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 8.000 złotych, podając w podstawie prawnej art. 92a ust. 1, 6, 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej u.t.d. oraz zał. nr 3 lp. 1.1. Powołując się na protokół kontroli z [...] r. nr [...] stwierdzono, że doszło do naruszenia przepisów ustawy, a materiał sprawy nie daje podstaw do umorzenia postępowania. Opisano poczynione ustalenia i stanowisko strony. Wskazano, że zgodnie z art. 4 pkt 3 lit. a u.t.d. transport drogowy obejmuje także każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków określonych w pkt 4 przepisu. Przepis art. 4 pkt 4 definiuje przewóz na potrzeby własne, wprowadzając szereg warunków, w tym taki, aby pojazdem stanowiącym własność przedsiębiorcy kierował jego pracownik. Przewóz wykonywany w dniu [...] r. był wykonywaniem transportu drogowego rzeczy i wymagał licencji, zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. Brak licencji skutkuje zastosowaniem kary określonej w załączniku nr 3 do ustawy pod pozycją 1.1. w wysokości 8.000 zł. Organ nie ma możliwości miarkowania wysokości kary. W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie załącznika nr 3 do ustawy, a także naruszenie przepisów postępowania polegające na naruszeniu obowiązku działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia zgodnie z interesem społecznym i obywatela (art. 7 k.p.a.), obowiązku informowania (art. 9 k.p.a.), nie wyczerpaniu całego materiału dowodowego. Zarzucono dowolną ocenę materiału dowodowego i nienależyte uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu powtórzono dotychczasową argumentację. Nadto wskazano, że w wezwaniu organu z [...] r. i oświadczeniu w przedmiocie zgody na przyjęcie mandatu karnego jako podstawę podano załącznik nr 2 (lp. 1) do ustawy, który określa jego wysokość na 2 tysiące złotych. Natomiast podstawa decyzji jest wskazana odmiennie, zaś karę ustalono w oparciu o załącznik nr 3. Ta zmiana jest nieuzasadniona i pogorszyła sytuację strony. Zmiana podstawy prawnej nałożonej kary narusza zasady i standardy państwa praworządnego, a także rzetelnej procedury. Zarzucono też, że uzasadnienie decyzji nie jest dla strony zrozumiałe, nie wyjaśnia motywów, którymi kierował się organ, w szczególności stosując w sprawie załącznik nr 3. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podając w postawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 pkt 4, art. 4 pkt 22 lit. a, art. 5, art. 33 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 u.t.d. W uzasadnieniu opisał dotychczasowe postępowanie i zarzuty strony. W szczególności przytoczył definicje ustawowe przewozu na potrzeby własne i transportu drogowego. Wyjaśnił zasady wykonywania przewozu na potrzeby własne i transportu drogowego, a także podstawę prawną do nakładania kar administracyjnych określoną w art. 92a ust. 1 i 6 u.t.d. oraz w załączniku nr 3 do ustawy. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy wskazał, że zgodnie z oświadczeniem samego kierowcy, nie był on w dacie wykonywania przewozu pracownikiem Spółki zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Okoliczność tę Spółka potwierdza. Zgodnie z art. 4 pkt 4a u.t.d., jednym z warunków uznania przewozu drogowego za przewóz na potrzeby własne, jest prowadzenie pojazdu przez przedsiębiorcę lub jego pracownika, przy czym do pojęcia pracownika znajduje zastosowanie art. 2 kodeksu pracy, zgodnie z którym pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Na gruncie ustawy o transporcie drogowym nie zdefiniowano terminu "pracownik", zasadne jednak i uznawane w praktyce orzeczniczej jest posłużenie się w tej sytuacji definicją zawartą w kodeksie pracy. W tej kwestii organ powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zaprezentowane w wyroku z 18 października 1994 r. (K. 2/94, OTK 1994/2/36). Osoba świadcząca pracę na podstawie umowy zlecenie nie jest zatem pracownikiem w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.t.d. Z tego powodu przewóz nie mógł zostać zakwalifikowany jako przewóz na potrzeby własne, zwolniony z licencji. Stanowił on wobec tego krajowy transport drogowy i wymagał licencji. Jej brak stanowi naruszenie wymagań ustawy i uzasadnia nałożenie kary administracyjnej (tak NSA w wyroku z 24 lipca 2007 r., I OSK 1254/06). Kara za wykonywanie transportu drogowego bez licencji wynosi 8.000 zł. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie nie stwierdzono przesłanek z art. 92c u.t.d., uzasadniających umorzenie postępowania, okoliczności i dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji oceniono jako zgodne z przepisami procedury. W szczególności nie stwierdzono, aby doszło do jakiejkolwiek zmiany kwalifikacji prawnej w trakcie postępowania. Wyjaśniono, że od postępowania w przedmiocie kary administracyjnej należy odróżnić nałożenie mandatu na osobę zarządzającą przedsiębiorstwem, zgodnie z art. 92 ust. 3 u.t.d. Zgodnie z aktualnym stanem prawnym za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym mogą obecnie odpowiadać trzy podmioty: kierujący pojazdem, osoba zarządzająca przedsiębiorstwem i podmiot wykonujący przewóz. Odpowiedzialności każdej z tych grup dotyczy odrębny załącznik 1, 2 i 3 do ustawy. Wykaz naruszeń i wysokość kar administracyjnych nakładanych na podmiot wykonujący przewóz określa załącznik nr 3. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie załącznika nr 3 do ustawy, skutkujące nałożeniem kary w wysokości 8 tysięcy złotych, a także naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 6, 9, 8 i 107 § 3 k.p.a. Wskazano, że nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dlaczego w wezwaniu nr [...] i oświadczeniu [...] jako podstawę kary powołano załącznik nr 2 do ustawy, a decyzje zostały wydane z zastosowaniem załącznika nr 3. Kwestii tej nie wyjaśniono także dostatecznie w uzasadnieniu decyzji. W uzasadnieniu skargi Spółka podtrzymała dotychczasowe stanowisko, wyrażane w toku postępowania w piśmie procesowym datowanym na [...] r., które wpłynęło do organu I instancji [...] r. oraz w odwołaniu. Nie odniesiono się do kwestii statusu osoby kierującej pojazdem w dniu kontroli, wskazano jedynie, że Zarząd Spółki nie znał uregulowań prawnych wprowadzających kryteria wykonywania przewozów na potrzeby własne, pozostawał w tej sprawie w błędzie co do znamion wykroczenia, co wyklucza możliwość popełnienia umyślnego wykroczenia, o jakim mowa w p. 1.1. załącznika nr 2 do ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja nakładająca na podmiot wykonujący przewóz drogowy karę administracyjną z tytułu naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego, jej podstawę prawną wskazaną przez organy stanowi przepis art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonywania przewozu (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.). Bez znaczenia zatem dla sprawy są przesłanki ewentualnej innej odpowiedzialności innych podmiotów, związane z naruszeniem ustawy. Treść skargi pozwala postawić tezę, że strona skarżąca myli różne tryby odpowiedzialności regulowane tą ustawą. Już w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego jasno zaś wskazano, że na podstawie ustawy odpowiedzialność za jej naruszenie mogą ponosić trzy grupy podmiotów. Na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. karze grzywny podlega kierujący, a wykaz naruszeń i wysokość grzywien określa załącznik nr 1 do ustawy (art. 92 ust. 2 u.t.d.). Na podstawie art. 92 ust. 3 u.t.d. karze grzywny podlega osoba zarządzająca przedsiębiorstwem lub transportem w przedsiębiorstwie, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego albo dopuściła, chociażby nieumyślnie, do powstania takich naruszeń. W tym przypadku wykaz naruszeń i wysokość grzywien określa załącznik nr 2 do ustawy (art. 92 ust. 4). W obu tych przypadkach sankcja ma charakter grzywny, orzekanie w sprawie nałożenia grzywny następuje w trybie określonym w kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia (art. 92 ust. 5 u.t.d.). Niniejsza sprawa nie dotyczy żadnego z wyżej wskazanych przypadków, nie dotyczy też kary grzywny. Okoliczności faktyczne podnoszone przez Spółkę, związane z wezwaniem z [...] r. nr [...] i dołączonym do niego wyrażeniem zgody na przyjęcie mandatu przez stronę skarżącą w tym samym numerze pozwalają przyjąć, że doszło do nałożenia kary grzywny na podstawie i wysokości określonej w załączniku nr 2, czyli że dotyczyła ona przypadku uregulowanego w art. 92 ust. 3 u.t.d. Podawany numer nie jest jednak numerem pod jakim organy prowadziły niniejsze postępowanie ([...]). Nie można zatem w żaden sposób postawić organom administracji zarzutu, że wprowadziły stronę w błąd. Brak wiedzy o przepisach prawa i wadliwe odczytanie otrzymanych dokumentów nie uzasadniają zarzutu, że stan ten jest skutkiem działania organów. Nie są także zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczących należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i właściwego uzasadnienia decyzji. W wydanych decyzjach, zwłaszcza organu II instancji, precyzyjnie opisano stan prawny, w oparciu o który podjęto rozstrzygnięcie i wskazano na okoliczności faktyczne, które je uzasadniają. Błędem natomiast byłoby odnoszenie się przez organy do okoliczności i przesłanek odpowiedzialności, które z wydaną decyzją nie mają nic wspólnego. Podstawę prawną wydanych decyzji stanowi art. 92a u.t.d., zgodnie z którym podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 – 10.000 zł za każde naruszenie. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Należy podkreślić, że w tym przypadku mowa jest nie o karach grzywny, ale o karach pieniężnych, mających charakter kar administracyjnych. Ponieważ podmiot wykonujący w niniejszej sprawie przewóz nie jest osobą fizyczną, to nie miał zastosowania art. 92a ust. 5 u.t.d., zgodnie z którym jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, w stosunku do podmiotu będącego osobą fizyczną stosuje się wyłącznie przepisy o odpowiedzialności administracyjnej. Kontrola legalności sprawowana przez Sąd dotyczy zatem podstaw do wydania decyzji z art. 92a i nałożenia kary administracyjnej w wysokości 8.000 zł na podstawie lp. 1.1. załącznika nr 3. Samo stosowanie załącznika nr 3 w przypadku określonym w art. 92a ust. 1 u.t.d. nie może przy tym budzić wątpliwości, ze względu na przepis art. 92a ust. 6 u.t.d. Skarżąca stoi na stanowisku, że skoro nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie przewozów drogowych, a jedynie wykonuje je pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, to zwolniona jest z obowiązku posiadania licencji na wykonywanie transportu drogowego. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 u.t.d., przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do podstawowej działalności. Zaświadczenie zaś takie Spółka posiada. Co do zasady stanowisko to jest prawidłowe, pod warunkiem jednak, że dany przejazd drogowy spełnia kryteria przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.t.d. Przepis ten wprowadza wymóg łącznego spełnienia kilku warunków określonych w art. 4 pkt 4 lit. a-d ustawy. Jednym z nich, wskazanym w art. 4 pkt 4 lit. a u.t.d. jest, aby pojazdy używane do przewozu były prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. W niniejszej sprawie problemem jest właśnie status kierowcy, który w dniu [...] r. wykonywał przejazd drogowy. Bezsporne jest, że świadczył on tę pracę na podstawie umowy zlecenia, pozostając w stosunku cywilnoprawnym wobec Spółki. W przepisie art. 4 pkt 4 lit. a ustawy mowa jest zaś o pracownikach. Rozumienie tego terminu zostało w praktyce orzeczniczej ugruntowane. Wobec posłużenia się kategorią zdefiniowaną w kodeksie pracy, przy jednoczesnym braku samodzielnego zdefiniowania tego terminu w ustawie o transporcie drogowym, za uzasadnione uznawane jest posłużenie się definicją pracownika zawartą w art. 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy (Dz. U. z 1993 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.), zgodnie z którą pojęciem pracownika nie są objęte osoby świadczące pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej, w tym zlecenia. Ustawodawca w art. 4 pkt 4 lit. a u.t.d. nie posłużył się określeniami "zatrudnione osoby" czy "zatrudnieni kierowcy". Posłużenie się terminem zdefiniowanym w akcie ustawowym, nadto o podstawowym znaczeniu dla danej gałęzi prawa, uzasadnia ograniczenie rozumienia terminu "pracownik" do osób zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania czy spółdzielczej umowy o pracę (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., II GSK 823/11). Bezsporne jest, że prowadzący pojazd kierowca nie był pracownikiem Spółki w wyżej omówionym rozumieniu. Zatem przejazdu w dniu [...] r. objętego kontrolą nie można zakwalifikować jako przewozu na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.t.d. W tej sytuacji nie ma także zastosowania zwolnienie z obowiązku posiadania licencji, uregulowane w art. 33 u.t.d. Wykonywanie przejazdu drogowego pomocniczo w stosunku do działalności gospodarczej, który nie spełnia warunków z art. 4 pkt 4 u.t.d. jest transportem drogowym, zgodnie z art. 4 pkt 3 lit. a u.t.d. Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ kontroli, że przewóz drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do prowadzonej działalności, narusza warunki przewozu na potrzeby własne określone w art. 4 pkt 4 u.t.d., powoduje uznanie takiego przewozu za transport drogowy z konsekwencją wynikającą z art. 87 ust. 1 pkt 1 w związku art. 5 ust. 1 u.t.d. (por. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II GSK 1695/11). Oznacza to obowiązek wylegitymowania się licencją, zaś w sytuacji jej braku, świadczy o wykonywaniu transportu drogowego z naruszeniem przepisów ustawy regulujących warunki wykonywania przewozów i uzasadnia zastosowanie art. 92a, skutkując nałożeniem kary pieniężnej na podstawie załącznika nr 3 do ustawy. Wykonywanie transportu drogowego bez licencji jest sankcjonowane karą pieniężną w wysokości 8.000 zł, zgodnie z pkt 1.1 załącznika nr 3. W tej sytuacji wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.