II SAB/Gl 125/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi M. W. (W.) na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Wojewody Śląskiego do wydania rozstrzygnięcia, 3. wymierza Wojewodzie Śląskiemu grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. W. , zwany dalej skarżącym, pismem z dnia 13 maja 2024 r. wniósł skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości – działek gruntu o nr [...] oraz [...] (nr księgi wieczystej [...]) - powstałych z podziału działki nr [...], położonych w G. , gmina R , przeznaczonych na mocy decyzji Wojewody z dnia 23 marca 2023 r., nr [...], zwanej dalej z.r.i.d., pod inwestycję drogową: "Budowa mostu nad rzeką [...] w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...] ". Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a., w zw. z art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311), zwanej dalej specustawą, poprzez niedotrzymanie terminu wydania decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu przejętej nieruchomości. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o: - stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązanie Wojewody do bezzwłocznego zakończenia postępowania; - przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy przeciętnego wynagrodzenia za 2023 r., tj. 3.577,74 zł; - zasądzenie zwrotu kosztów postepowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że pierwszą czynnością w sprawie było powołanie przez Wojewodę, postanowieniem z dnia 6 marca 2024 r., rzeczoznawcy majątkowego do wydania opinii w formie operatów szacunkowych określających wartość wywłaszczonych nieruchomości. W związku z brakiem jakichkolwiek innych działań organu, pismem z dnia 18 marca 2024 r. skarżący złożył ponaglenie. Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2024 r. uznał jednak, że Wojewoda nie dopuścił się bezczynności, jak również przewlekłego prowadzenia postepowania. W ocenie skarżącego istnieje bezpośrednia korelacja między złożeniem przez niego ponaglenia a wystosowaniem przez organ zawiadomienia z dnia 20 marca 2024 r. o wszczęciu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że przed sporządzeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania odszkodowawczego, podjęto czynności zmierzające do ustalenia stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości. Wyjaśnił przy tym, że ustalenie wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, sporządzonej na piśmie w formie operatu szacunkowego, który zostanie poddany szczegółowej ocenie pod kątem jego wartości dowodowej. Postanowieniem z dnia 6 marca 2024 r. organ powołał rzeczoznawcę majątkowego, który miał sporządzić operat w terminie do dnia 15 maja 2024 r. Wpłynął on do organu w dniu 16 maja 2024 r., a w dniu 22 maja 2024 r. został przyjęty jako dowód w sprawie. Zawiadomiono o tym fakcie strony postępowania. Następnie skarżący wystąpił o udostępnienie mu całego operatu szacunkowego, co zostało uczynione w dniu 4 czerwca 2024 r. Kolejno skarżący wniósł do niego zastrzeżenia, a organ pismem z dnia 11 czerwca 2024 r. przekazał je rzeczoznawcy celem ustosunkowanie się do nich. Wojewoda stwierdził, że kolejnym etapem w przedmiotowej sprawie będzie wydanie decyzji odszkodowawczej, niezwłocznie po uzyskaniu stanowiska rzeczoznawcy, ocenie całokształtu materiału dowodowego i zapewnieniu stronom prawa do czynnego udziału w postepowaniu. Organ wskazał, że terminy z art. 12 ust. 4b i ust. 4g specustawy są terminami prawa procesowego, a nie materialnego. W konsekwencji terminy te mogą być przedłużane według reguł określonych w k.p.a. Organ podkreślił przy tym, że zobowiązany był do podjęcia czynności niezbędnych do zakończenia postępowania, tj. ustalenia stron, ich adresów zamieszkania, zlecenia sporządzenia wyceny wywłaszczonej nieruchomości, przeprowadzenia oceny operatów szacunkowych, a w dalszej kolejności koniecznością umożliwienia zapoznania się z ich treścią przez strony postępowania, ponadto - ustalenie czy dotychczasowym właścicielom bądź użytkownikom wieczystym przysługuje prawo do podwyższenia odszkodowania w wysokości 5% wartości nieruchomości. Podał również, że wyznaczył termin zakończenia postępowania do dnia 30 czerwca 2024 r. Organ podkreślił również, że w liniach rozgraniczających teren przedmiotowej inwestycji znajduje się ok. 200 działek, w stosunku do których organ, przy ograniczonej liczbie pracowników, zobligowany jest prowadzić postępowania odszkodowawcze, a organ jednocześnie w tym samym czasie prowadzi postępowania odszkodowawcze za nieruchomości, które zostały objęte innymi decyzjami. Pismem z dnia 10 września 2024 r. organ poinformował, że decyzją z dnia 4 września 2024 r. ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącego. Jednocześnie organ nadesłał odpis tej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowoadministracyjna obejmuje m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Stwierdzić przyjdzie na wstępie, że stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 18 marca 2024 r. skierowanym do organu wyższego stopnia, tj. Ministra Rozwoju i Technologii, a zatem jest dopuszczalna. Rozpoznając ponaglenie skarżącego Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z 4 kwietnia 2024 r. uznał je za nieuzasadnione. Zaznaczyć trzeba, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 71/20 oraz z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18). Przypomnieć zatem wypadnie, że pojęcie bezczynności w postępowaniu administracyjnym zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., która to bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/18). Tym samym skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd nie ma wątpliwości, że w sprawie doszło do tak zdefiniowanej bezczynności organu. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Dokonując oceny w zakresie wystąpienia bezczynności po stronie organu należy mieć na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym obowiązują terminy załatwienia spraw wskazane w art. 35 § 1 - § 3a k.p.a. bądź w przepisach szczególnych (art. 35 § 4 k.p.a.). Do powyższych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu) organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.). Do postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość skarżącego, znajdowały zastosowanie terminy załatwienia sprawy określone w specustawie drogowej. Stosownie do art. 12 ust. 4b tej ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g specustawy). Przywołane przepisy art. 12 ust. 4b i 4g określają dwa różne terminy wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności w nich opisanych. Przepis art. 12 ust. 4g stanowi przy tym lex specialis wobec art. 12 ust. 4b, dlatego nie można art. 12 ust. 4b stosować do odmiennej sytuacji, w której znajduje zastosowanie art. 12 ust. 4g ww. ustawy, tylko dlatego, że decyzja, której nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, stała się następnie ostateczna przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3091/15). Wskazane terminy załatwienia sprawy odszkodowawczej mają charakter procesowy i mogą być przedłużane na zasadach wynikających z art. 36 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że decyzja z.r.i.d. została wydana przez Wojewodę w dniu 23 marca 2023 r. Jak wynika z akt sprawy decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że Wojewoda zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej skarżącemu wysokość odszkodowania - w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji z.r.i.d. rygoru natychmiastowej wykonalności. Ostatni dzień terminu na załatwienie sprawy przypadał zatem na dzień 22 maja 2023 r. Do tego dnia Wojewoda nie wydał decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość skarżącego, a nawet nie powziął żadnej innej czynności w sprawie. Z akt sprawy wynika, że pierwszą czynnością w sprawie było wydanie w dniu 6 marca 2024 r., a więc po ponad 9 miesiącach po upływie terminu załatwienia sprawy, postanowienia o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego. Zauważyć też przyjdzie, że organ dopiero w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania (pismo z dnia 20 marca 2024 r.), przedłużył termin załatwienia sprawy z powołaniem się na art. 36 § 1 k.p.a., do dnia 30 czerwca 2024 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że przedłużenie terminu może nastąpić jedynie w czasie, gdy termin ten biegnie. Tymczasem organ w niniejszej sprawie dokonał tego już znacznie po upływie terminu na załatwienie sprawy. Notabene tego "przedłużonego" terminu również nie dotrzymał. Powyższe okoliczności wypełniają dyspozycję art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniając stwierdzenie, że w niniejszej sprawie Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy odszkodowawczej za nieruchomość skarżącego wywłaszczoną w związku z realizacją inwestycji drogowej. Wydanie decyzji w dniu 4 września 2024 r. w niczym tej konstatacji nie zmienia, a jedynie powoduje, że żądanie skarżącego w kwestii zobowiązania organu do bezzwłocznego zakończenia postępowania stało się bezprzedmiotowe, co skutkować musiało umorzeniem postępowania w tej części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Sąd doszedł także do przekonania, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza ona wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1557/18; z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 272/18). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por: np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność, Sąd wziął pod uwagę brak aktywności Wojewody w toku prowadzonego postępowania przez pierwszy rok po wydaniu decyzji z.r.i.d. oraz charakter postępowania odszkodowawczego, które w zakresie danych osób i nieruchomości podlegających temu postępowaniu organ mógł i winien mieć ustalone jeszcze przed wydaniem z.r.i.d. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyjąć zatem należy, że bezczynność Wojewody miała charakter rażącego naruszenia prawa. Dodatkowo stwierdzić należy, że nieprzyznanie odszkodowania w terminie określonym w art. 12 ust. 4g specustawy stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia, co musi powodować rygorystyczną ocenę charakteru bezczynności organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 51/21). Sąd z urzędu rozważył także wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i znalazł ku temu podstawy, jako że okoliczności sprawy stanowią naganny przypadek zwłoki organu w załatwieniu sprawy z przyczyn opisanych powyżej. Główną funkcją wymierzenia grzywny jest dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Grzywna ta służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność organu czy przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia w zakresie jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym, w tym za wydanie takiego rozstrzygnięcia ze znacznym i nieusprawiedliwionym opóźnieniem. Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie orzeczona w stosunkowo niewielkiej kwocie grzywna powinna zdyscyplinować organ do przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości i prostoty postępowania. Nie można bowiem w demokratycznym państwie prawa tolerować nieuzasadnionej opieszałości w działaniu organów administracji publicznej i nie wyciągać przewidzianych prawem konsekwencji. Grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma również służyć przeciwdziałaniu podobnym sytuacjom na przyszłość. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, to w ocenie Sądu nie zasługiwał on na uwzględnienie. Wniosek taki nie został przez skarżącego uzasadniony w stopniu mogących potwierdzać przyznanie mu tej sumy. Przywołane przez skarżącego okoliczności dotyczącego tego, że na przedmiotowym terenie toczą się już prace w związku z czym ma on trudność w dostępie do części swojej nieruchomości czy też konieczność opłacania podatku rolnego, w tym także za wywłaszczoną nieruchomość, zdaniem Sądu wykraczają poza zakres przyznania sumy pieniężnej. Kwestie te podlegają odrębnym przepisom z zakresu prawa cywilnego oraz prawa podatkowego, które w zależności od działań skarżącego mogłyby stanowić przedmiot odrębnych postepowań. Skarżący nie wskazał zatem ewentualnego zakresu uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a, art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 3 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie, tj. w zakresie żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100,00 zł. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Dodać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl