II SAB/Gl 139/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2024 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. zobowiązuje Wojewodę Śląskiego do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, 3. wymierza Wojewodzie Śląskiemu grzywnę w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. J. K. (zwana dalej stroną, skarżącą), pismem z dnia 24 czerwca 2024 r., wniosła poprzez pełnomocnika skargę na bezczynność i przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości – działek gruntu nr 1 oraz 2, gmina W., obręb D. - przeznaczonej pod inwestycję drogową: "[...]", zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 311; dalej: "specustawa drogowa"), poprzez nieprzestrzeganie przez organ terminu do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, pomimo kategorycznego brzmienia tego przepisu; 2. art. 8 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w związku z brakiem wydania rozstrzygnięcia w sprawie w ustawowym terminie oraz wyznaczeniem niezgodnego z przepisami terminu zakończenia postępowania; 3. art. 130 ust. 2, art. 134 oraz art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm. – dalej: u.g.n.) w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a., poprzez brak podejmowania przez organ czynności zmierzających do zakończenia postępowania i ustalenia należnego skarżącej odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości; 4. art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez brak poszanowania przez organ prawa skarżącej do uzyskania w rozsądnym czasie i bez zbędnej zwłoki słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Na podstawie wskazanych zarzutów wniesiono o: 1. uwzględnienie skargi oraz zobowiązanie organu do zakończenia postępowania w określonym przez Sąd terminie; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w przepisach; 4. zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skarżąca podała m. in., że Wojewoda Śląski w dniu 27 września 2022 r. wydał decyzję nr 17/2022 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jw., na podstawie której wywłaszczona została m. in. nieruchomość skarżącej. Zawiadomieniem z dnia 24 listopada 2023 r. Wojewoda poinformował stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. W zawiadomieniu tym organ wskazał jako termin zakończenia postępowania 31 marca 2024 r., argumentując powyższe koniecznością oszacowania wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego oraz znacznym obciążeniem organu bieżącą pracą. Postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r. organ powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego oraz kolejny raz przedłużył termin załatwienia sprawy do 30 września 2024 r. Skarżąca wniosła ponaglenie w sprawie do Ministra Rozwoju i Technologii. W ocenie skarżącej nie budzi wątpliwości, że opisane powyżej postępowanie organu nosi znamiona bezczynności oraz przewlekłości i to z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał m. in., że z dniem wydania decyzji odwoławczej Ministra Rozwoju i Technologii, tj. z dniem 5 maja 2023 r., przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Postępowanie ma charakter złożony i co do zasady powoduje potrzebę dokonania wielu czynności w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego poszczególnych nieruchomości objętych decyzją ZRID. Przed sporządzeniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania odszkodowawczego podjęto czynności zmierzające do ustalenia stanu prawnego i faktycznego ww. nieruchomości. Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia 13 marca 2024 r., powołał rzeczoznawcę majątkowego m. in. w ww. postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Mając na względzie ilość nieruchomości objętych zleceniem wyceny organ zobowiązał biegłą do przedłożenia operatów szacunkowych w terminie 90 dni od dnia doręczenia postanowienia. Jednoczenie mając na uwadze powyższe wyznaczył termin zakończenia postępowania odszkodowawczego do dnia 30 września 2024 r. Sporządzone operaty szacunkowe, w tym operat dotyczący wyceny ww. nieruchomości, wpłynęły do organu w dniu 2 lipca 2024 r. Obecnie są one przedmiotem oceny formalno-prawnej warunkującej przyjęcie ich jako dowodów w sprawie. Nie doszło zatem do bezczynności ani przewlekłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola sądowoadministracyjna obejmuje m. in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a. skarga została poprzedzona ponagleniem skierowanym do organu wyższego stopnia, a zatem formalnie jest dopuszczalna. Zaznaczyć trzeba, że skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne, czy negatywne (por. wyroki NSA: z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 71/20 oraz z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18). Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. Ogólna regulacja dotycząca sprawności postępowania znalazła się w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W postępowaniach wymagających przeprowadzenia czynności wyjaśniających ustawy przewidują konkretne terminy załatwiania spraw. Dokonując oceny w zakresie wystąpienia bezczynności po stronie organu należy mieć na uwadze, że w postępowaniu administracyjnym obowiązują terminy załatwienia spraw wskazane w art. 35 § 1 - § 3a k.p.a. bądź w przepisach szczególnych (art. 35 § 4 k.p.a.). Do powyższych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie (również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu) organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 i 2 k.p.a.). Do postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, znajdowały zastosowanie terminy załatwienia sprawy określone w specustawie drogowej. Stosownie do art. 12 ust. 4b tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g specustawy). Przywołane przepisy określają dwa różne terminy wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w zależności od zaistnienia okoliczności w nich opisanych. Przepis art. 12 ust. 4g stanowi przy tym lex specialis wobec art. 12 ust. 4b ww. ustawy. Wskazane terminy załatwienia sprawy odszkodowawczej mają charakter procesowy i mogą być przedłużane na zasadach wynikających z art. 36 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1621/12). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że decyzja ZRID została wydana przez Wojewodę w dniu 27 września 2022 r. Wojewoda wskazał w odpowiedzi na skargę wprost, że decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że Wojewoda zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji ZRID ww. rygoru. Wojewoda nie wydał jednak decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a przez wiele miesięcy nawet nie podjął żadnej czynności w sprawie (z akt dostarczonych przez organ nie wynikają jakiekolwiek działania merytoryczne w tym czasie). Dopiero po wielu miesiącach (w dniu 24 listopada 2023 r.) sporządził zawiadomienie o wszczęciu postępowania odszkodowawczego oraz w dniu 13 marca 2024 r. wydał postanowienie o powołaniu rzeczoznawcy majątkowego. Tego rodzaju czynności powinny były być dokonane w terminie załatwienia sprawy i niezwłocznie. Szczegółowe ustalenia merytoryczne miał już prowadzić rzeczoznawca. One dopiero determinowałyby dalsze działania organu związane z wypłatą odszkodowania. Powyższe okoliczności wypełniają dyspozycję art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. uzasadniając stwierdzenie, że w niniejszej sprawie Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy odszkodowawczej za nieruchomość strony, wywłaszczoną w związku z realizacją inwestycji drogowej. Sąd doszedł także do przekonania, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza ona wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1557/18; z dnia 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 272/18). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por: np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd wziął pod uwagę wielomiesięczny brak aktywności Wojewody w toku prowadzonego postępowania po wydaniu opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności decyzji ZRID oraz charakter postępowania odszkodowawczego, które w zakresie danych osób oraz nieruchomości podlegających temu postępowaniu organ mógł i powinien mieć ustalone jeszcze przed wydaniem tejże decyzji ZRID. Dodatkowo stwierdzić należy, że nieprzyznanie odszkodowania w terminie określonym w art. 12 ust. 4g specustawy stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia, co musi powodować rygorystyczną ocenę charakteru bezczynności organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 51/21). Z uwagi na fakt, że organ nie wydał decyzji Sąd zobowiązał go do wydania aktu (rozstrzygnięcia) w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd z urzędu rozważył także wymierzenie organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i znalazł ku temu podstawy, jako że okoliczności sprawy stanowią naganny przypadek zwłoki organu w załatwieniu sprawy z przyczyn opisanych powyżej. Główną funkcją wymierzenia grzywny jest dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Grzywna ta służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność czy przewlekłość prowadzonego postępowania, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia w zakresie jej praw lub obowiązków. Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie orzeczona w stosunkowo niewielkiej kwocie 1.000 zł grzywna powinna zdyscyplinować organ do przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości i prostoty postępowania. Nie można bowiem w demokratycznym państwie prawa tolerować nieuzasadnionej opieszałości w działaniu organów administracji publicznej i nie wyciągać przewidzianych prawem konsekwencji. Grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma również służyć przeciwdziałaniu podobnym sytuacjom w przyszłości. Odnosząc się natomiast do zawartego w skardze wniosku o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej, w ocenie Sądu nie zasługiwał on na uwzględnienie. Wniosek taki nie został uzasadniony w stopniu mogącym potwierdzać przyznanie tej sumy. Strona powinna otrzymać ewentualne odsetki od należnego odszkodowania wypłaconego ze zwłoką. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz art. 149 § 1a, art. 149 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. W pozostałym zakresie, tj. w zakresie żądania przyznania ww. sumy pieniężnej, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nadto orzeczenie o bezczynności organu powodowało, że brak było podstaw do jednoczesnego orzekania o przewlekłości postępowania. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.