II SAB/Gl 25/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi L. M. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. stwierdza, że Wojewoda Śląski przewlekle prowadził postępowanie, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną 5.000 (pięć tysięcy) złotych, 4. w pozostałym zakresie skargę oddala, 5. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący L. M. pismem z dnia [...] r. wniósł do Burmistrza Gminy i Miasta C. o wypłatę odszkodowania za przejęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Pismo to zostało przekazane postanowieniem z dnia [...] r. według właściwości Staroście R. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta [...] zawiesił postępowanie. Powodem był brak ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę C. nieruchomości zajętej pod drogę. Decyzją z dnia [...] r., znak [...], Wojewoda Śląski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w C. W uzasadnieniu wskazano m. in., że L. M. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpił do Wojewody Śląskiego o uregulowanie stanu prawnego działek zajętych pod ww. drogę. Pismem z dnia 13 maja 2018 r. skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie wypłaty odszkodowania za zabrane mu działki z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Wskazał, że postępowanie trwało wiele lat. Wniósł o przyznanie mu zadośćuczynienia w wysokości 20 tys. zł. Zgodnie z informacjami w zawartymi w skardze oraz w piśmie skarżącego skierowanym do tut. Sądu z dnia 8 lipca 2018 r. poprzedził on skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego zażaleniami do organu wyższego stopnia. Zażalenia te złożył zarówno do Wojewody Śląskiego, jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. Oba zażalenia zostały przekazane według właściwości do Ministra Infrastruktury. Na dowód przedłożył kopie posiadanej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do zasadności skargi, streścił jedynie przebieg postępowania administracyjnego. Wskazano że sprawa przewlekłości niniejszego postępowania była już przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 9 października 2017 r. o sygn. II SAB/Gl 23/17 Sąd umorzył postępowanie. Postanowienie to zostało następnie uchylone orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2017 r. o sygnaturze I OZ 1795/17. Organ zaznaczył, że w związku ze skargą oraz zażaleniem nie dysponował aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Starosta [...] ustalił odszkodowanie za sporne działki. Decyzja ta stała się ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia (poprzednio zażalenia), o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano m. in. zmiany w zakresie regulacji art. 37 k.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia – w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a., dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a. Taki sam charakter miało poprzednio zażalenie. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Ten okres zatem może podlegać ocenie w niniejszej sprawie. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei w poprzednim stanie prawnym NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. W ogólnym zarysie orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Mając powyższe ustalenia wskazać należy, że postępowanie prowadzone było przewlekle, o czym świadczy jego wieloletni przebieg, wielokrotnie przekraczający wyznaczone ustawowo terminy. Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi. Przede wszystkim długotrwałość postępowania jest niezaprzeczalna. W szczególności zauważyć należy, że wniosek został złożony w [...] r. (choć ocena przewlekłości postępowania następuje od daty wejścia w życie przepisów w tym zakresie w 2011 r.), a decyzję wydano dopiero w [...] r. Nie mają tu znaczenia ewentualne trudności z ustaleniem stanu faktycznego. Strona nie może ponosić konsekwencji tego rodzaju sytuacji, od niej niezależnej. Nie ma znaczenia również przejściowy brak akt, w związku z przekazaniem ich innemu organowi. Należy tak zorganizować postępowanie, by mogło się ono toczyć bez przeszkód, wykonując np. potrzebne kopie dokumentacji niezbędnej do prowadzenia dalszych czynności. Z powodu przewlekłości postępowania, która miała charakter rażący, Sąd przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w wysokości 5.000 złotych (art. 149 §2 p.p.s.a.). Będzie to kwota adekwatna, by zrekompensować stronie długotrwałość postępowania. Jednocześnie należało ją miarkować, skoro przepisy o przewlekłości postępowania zaczęły obowiązywać w 2011 r. Okres wcześniejszy nie mógł być podstawą uwzględnienia żądania strony. W tym zakresie skarga podlegała oddaleniu. W oparciu o art. 200 p.p.s.a. zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.