III SA/Gl 1783/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Apollo po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie obrotu alkoholami postanawia: odrzucić skargę. M. L. złożyła w dniu [...] r. wniosek o wydanie zezwolenia na detaliczną sprzedaż alkoholu (piwo i wino) w prowadzonym przez siebie pod firmą F.P.H.U. "B" sklepie spożywczym. Adresatem wniosku był Wójt Gminy N. W toku postępowania administracyjnego "A" w N., działając w trybie art. 106 § 5 K.p.a. wydała w dniu [...] r. postanowienie nr [...], w którym zawarta została negatywna opinia dotycząca lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych, prowadzonego w N. przez M. L. Od postanowienia tego zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przewidzianym ustawą trybie wniosła M. L. Zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżone postanowienie "A" w N. i w miejsce tego rozstrzygnięcia wydało opinię pozytywną w przedmiocie lokalizacji tego punktu sprzedaży alkoholu. Na powyższe postanowienie skargę do tutejszego Sądu wniosła "A" w N. – organ, który wydał w przedmiotowej sprawie w pierwszej instancji postanowienie w trybie art. 106 § 5 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi. Skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu z przyczyn wymienionych w art. 58 § 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.). Stosownie do pkt 6 tego artykułu, skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu: "jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne". Wśród warunków formalnych sensu stricto skutecznego złożenia skargi jest również ten warunek, iż skarga musi być wniesiona przez podmiot, któremu – zgodnie z art. 50 § 1 lub 2 P.p.s.a. – przysługuje legitymacja procesowa do jej wniesienia. Stosownie do art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z § 2 tego artykułu uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Kwestia, czy jednostka samorządu terytorialnego ma legitymację do wniesienia skargi, budziła kontrowersje zarówno w doktrynie jak i w judykaturze. Obecnie ukształtowany został pogląd, iż jeśli ustawa wyznacza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., który jest uprawniony do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia), wyłącza to możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania rozstrzygnięć (decyzji i postanowień) administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. (por.: uchwała (7) NSA z 19.05.2003 r., OPS 1/03 - ONSA 2003, nr 4, poz.115; postan. WSA w Olsztynie z 6.05.2004 r., 2 I SA 530/03 - nie publ. ; postan. NSA z 16.02.2005 r., OSK 1017/04 - Rzeczpospolita 2005, nr 43, s. C2; J. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2006, s. 138-140 i 178). Jak się podkreśla legitymacja skargowa nie przysługuje również organowi administracyjnemu, który zajął stanowisko w sprawie w trybie art.106 § 1 k.p.a. Wprawdzie niektórzy teoretycy uważają, że sporną jest kwestią, czy postępowanie w sprawie zajęcia stanowiska toczy się z udziałem strony, a jeśli tak, to kto jest stroną tego postępowania, to jednak zarówno doktryna, jak i judykatura jednoznacznie przyjmują, iż stroną tego postępowania nie jest organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę (główną) w drodze decyzji, bowiem postępowanie przed "innym organem" nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, a żądanie zajęcia stanowiska nie następuje ze względu na interes prawny lub obowiązek tego organu administracji publicznej. Stroną postępowania wpadkowego (incydentalnego) jest natomiast tylko i wyłącznie strona postępowania "głównego" (por.: J. Borkowski: W: B. Adamiak, J, Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 474; A. Wróbel: Komentarz do art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego. W: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Kraków - Zakamycze 2005; wyrok NSA z 27.10.1998 r., II SA 1284/98 - LEX nr 41376; wyrok WSA w Gdańsku z 2.06.2006 r., II SA/Gd 536/05 - LEX nr 203307; postan. WSA w Warszawie z 14.09.2005 r., VI SA/Wa 618/05 - LEX nr 205489; T. Woś i in: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2005, s. 211-228 i 272 i nast.). Przyjąć należy, iż aby stwierdzić, że skarżący jest legitymowany do wniesienia skargi winien on wykazać się istnieniem interesu prawnego, rozumianego jako istnienie związku miedzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może dotyczyć tylko "własnej sprawy administracyjnej" rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjno-prawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot nie podporządkowany organizacyjnie temu organowi" (postanowienie WSA w Gdańsku z 30 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 527/07). Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza de facto ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, LEX Nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem norma prawna kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Cechami interesu prawnego jest to, że ma on charakter indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 194). W ocenie Sądu skarżący nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie, brak jest bowiem normy prawnej, z której wynikałoby uprawnienie "A" do działania w charakterze strony w sprawie z wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych na rzecz osoby fizycznej. Odnośnie rodzaju spraw, w których organ jednostki samorządu terytorialnego posiada legitymację procesową jako strona w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Pogląd taki sformułowano w uzasadnieniu do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. OPS 1/03. NSA stwierdził, iż w takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. W orzecznictwie stwierdza się także, że organ administracji publicznej, który wydał w I instancji decyzję administracyjną, nie jest uprawniony do wniesienia skargi na decyzję wydaną w wyniku rozpoznania środka zaskarżenia przez organ II instancji z uwagi na brak interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Wskazać tu należy przykładowo wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04 (niepubl.), uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, (ONSA 2003, nr 4, poz. 115), uchwałę NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, (ONSA 2001, nr 1, poz. 17), postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, (ONSA 1990, nr 4, poz. 7). Powyższe poglądy potwierdził NSA w wyroku z 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt: II OSK 869/06 (LEX nr 322777), gdzie stwierdził, że "wyłączona jest możliwość realizowania przez gminę jako podmiotu, którego rolą i obowiązkiem jest reprezentowanie w danym postępowaniu administracyjnym interesu publicznego, a konkretnie interesu wspólnoty gminnej z realizowaniem przez nią w tym samym postępowaniu administracyjnym, a także w postępowaniu sądowoadministracyjnym swojego interesu prawnego jako osoby prawnej. Ta zróżnicowana pozycja prawna gminy wyłącza bowiem możliwość równoczesnego występowania jej organów w charakterze organu I instancji, rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną oraz gminy w charakterze strony biorącej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym". Sąd orzekający stwierdził, że poglądy powyższe zachowują w całej rozciągłości swoją aktualność w stanie faktycznym niniejszej sprawy mimo, iż skarżącym nie jest sama gmina jako jednostka samorządu terytorialnego, działająca przez ustawowe organy, lecz "A", która jest tworzona w trybie przewidzianym przepisami ustawy o przeciwdziałaniu alkoholizmowi i nie jest komisją rady gminy w rozumieniu ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zakres wykonywanych zadań i charakter wydawanych rozstrzygnięć – opiniodawczy dla organu wykonawczego gminy, rozpatrującego merytorycznie wniosek strony w sprawie z zakresu administracji publicznej – zbliżają działania "A" do działania organu administracji, któremu z wyżej wymienionych względów nie przysługuje legitymacja procesowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż "A" w N., nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowe zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ponieważ nie należy do kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. oraz przepisów prawa materialnego, a także ustrojowego. Zatem niniejszą skargę trzeba uznać za wniesioną przez podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 P.p.s.a., a w konsekwencji ją odrzucić, jako niedopuszczalną, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Stosownie do § 3 tego artykułu, Sąd odrzuca skargę postanowieniem, co może nastąpić na posiedzeniu niejawnym.