III SA/Gl 195/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi E. O. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. z dnia [...]r. nr [...] Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako Prezes ZUS) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z [...] r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie złożonego przez E. O. (dalej jako strona skarżąca) wniosku z [...] r. o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. jako bezprzedmiotowe. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej jako K.p.a.) w zw. z art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm. – dalej jako ustawa COVID). Natomiast w uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. [...] r. E. O. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. decyzją z [...] r. nr [...] umorzył zainicjowane w/w wnioskiem postępowanie. Powołując się na art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID wyjaśnił, że prawo do zwolnienia z opłacenia nieopłaconych należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenie chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, należnych za kwiecień 2020 r. przysługuje, jeżeli wnioskodawca prowadził działalność przed dniem 1 kwietnia 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych uzyskany w pierwszym miesiącu, za który jest składany wniosek o zwolnienie, nie był wyższy niż 300% prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia brutto w gospodarce narodowej w 2020 r. Zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek ustalone od obowiązującej najniższej podstawy wymiaru składek dla osoby prowadzącej pozarolniczą działalność. Jednym z warunków zwolnienia z opłacania składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych i imiennych raportów miesięcznych za kwiecień 2020 r. lub ich złożenie w ZUS nie później niż do 30 czerwca 2020 r. Ponieważ we wskazanym terminie strona dokumentów takich nie złożyła, zdaniem organu, zaistniała przesłanka umorzenia postępowania na podstawie art. 105 K.p.a. Pismem z [...] r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentując, że deklarację za styczeń 2020 r. złożyła w terminie. Ta powinna się "klonować" za kolejne miesiące. Ponieważ organ wprowadził do systemu dokumenty z inną datą "klonowanie" nie nastąpiło. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że dokonując ponownej analizy konta płatnika składek ustalił, że strona nie złożyła w wymaganym terminie 30 czerwca 2020 r. deklaracji rozliczeniowej za kwiecień 2020 r. Tym samym stan faktyczny sprawy podlegał subsumpcji pod normę prawną zawartą w art. 31zo ust. 2 i 4 ustawy COVID w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Nie zgadzając się z powyższym strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podniosła, że uzasadnieniem negatywnej decyzji, było to, że nie złożyła w terminie dokumentów za styczeń 2020 r., a następnie nie złożyła od tego odwołania w odpowiednim czasie. Tymczasem deklarację za styczeń złożyła osobiście w ZUS w M. [...] r., czyli w terminie. Ta miała się "klonować". Tak jednak się nie stało, choć z posiadanego dokumentu z oryginalną pieczątką oraz datą wpływu do organu, który dołączyła do skargi, wynika, że deklarację rozliczeniową złożyła [...] r., podczas gdy termin upływał [...] r. Ponieważ pracownik ZUS wprowadził do systemu w/w dokument po tym terminie wystąpił błąd systemu, na skutek którego dokumenty się nie "klonowały". Nie wiedziała o tym, dopóki nie złożyła [...] r. wniosku o zwolnienie ze składek ZUS za miesiące: marzec, kwiecień i maj 2020 r. W lipcu 2020 r. otrzymała telefon informujący o powyższych problemach. Wskazała, że był to błąd pracownika. Dlatego od decyzji odmawiających zwolnienia ze składek odwołała się. Spełniła bowiem wszystkie wymogi uprawniające do otrzymania zwolnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że podstawą zaskarżonej decyzji był fakt niezłożenia w ustawowym terminie przez płatnika składek wymaganych dokumentów rozliczeniowych za wskazany miesiąc. Tym samym za niezasadne uznał zarzuty dotyczące zaniechań ZUS w sprawie automatycznego generowania deklaracji rozliczeniowych na podstawie dokumentów wcześniej przekazanych do Zakładu. W związku ze złożonymi dokumentami rozliczeniowymi w lutym 2020 r., gdzie wykazano podstawę wymiaru składek obowiązującą dla osób korzystających z ulgi na tzw. "mały ZUS", brak było możliwości dokonania automatycznego powielenia wysokości podstawy wymiaru składki (tzw. klonowania) na podstawie danych za poprzednie miesiące. Ubezpieczona zobowiązana była bowiem do złożenia deklaracji rozliczeniowych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. z podaniem prawidłowej podstawy wymiaru składek, do dnia 30 czerwca 2020 r. Obowiązku tego nie zrealizowała, co doprowadziło do niespełnienia przez nią warunków zawartych w art. 31zq ust. 3 specustawy i w konsekwencji niezwolnienie z opłacenia należności składkowych za kwiecień 2020 r. Prawidłowe dokumenty organ rentowy sporządził bowiem z urzędu dopiero po 30 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko. Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja obarczona jest wadami proceduralnymi dwojakiego rodzaju: po pierwsze - zawiera sprzeczność samą w sobie, gdyż postępowanie nie może być bezprzedmiotowe, skoro organ, choć w sposób ogólnikowy, to jednak odniósł się do meritum sprawy; po drugie - rozpoznając sprawę nie uzasadnił swojego stanowiska, a mianowicie nie wyjaśnił dlaczego nie doszło do automatycznego generowania deklaracji rozliczeniowych na podstawie dokumentów wcześniej przekazanych do ZUS, czyli deklaracji za styczeń 2020 r. Przystępując do omawiania wad zaklasyfikowanych jako pierwsze należy w pierwszej kolejności przywołać art. 104 § 2 K.p.a., zgodnie z którym decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji. O ile każda decyzja merytoryczna rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty, czyli wywołuje skutki materialnoprawne (ustala sytuację prawną strony) i skutki proceduralne (kończy sprawę w danej instancji). To drugi rodzaj decyzji wywołuje jedynie skutki proceduralne, natomiast nie konkretyzuje norm prawa materialnego. Do decyzji tych zalicza się m.in. decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja taka powinna być traktowana jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (tak NSA w wyroku z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt IV SA 1634/96 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 22 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Wa 689/07 publikowane, podobnie jak orzeczenia niżej przywołane, na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Z treści art. 105 § 1 K.p.a. wynika, że umorzenie postępowania ma miejsce jedynie w przypadku, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśnić należy, że pojęcia bezprzedmiotowości i bezzasadności nie są tożsame. O ile w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego żądanie wnioskodawcy może być bezzasadne, to nie oznacza to, że jest bezprzedmiotowe. Bezzasadność żądania występuje, gdy brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 572/09). W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r. sygn. akt IV SA 3439/02; wyrok NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II GSK 910/09). Natomiast, jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji publicznej, to mamy do czynienia z bezprzedmiotowością tego postępowania i postępowanie takie powinno ulec umorzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2006 r. sygn. akt I SAB/Wa 72/05; wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1393/09), niezależnie od tego, czy sprawa nie miała charakteru sprawy administracyjnej przed datą wszczęcia postępowania, czy utraciła taki charakter w jego toku (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 461/13). Z bezprzedmiotowością postępowania, w rozumieniu art. 105 K.p.a., mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że organ na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w przedmiocie złożonego wniosku o zwolnienie z opłacenia należności z tytułu składek za kwiecień 2020 r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd w składzie tu orzekającym stanowiska tego nie podziela. Niespełnienie któregokolwiek z warunków wymienionych w art. 31zq ustawy COVID winno skutkować wydaniem decyzji merytorycznej (rozstrzygającej sprawę co do istoty), odmawiającej zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, a nie umorzeniem postępowania. Tym bardziej, że materiał dowodowy wskazuje, że istniał spór co do tego, czy skarżąca dopełniła obowiązku złożenia deklaracji rozliczeniowych za okres, za który ubiegała się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, czy też podlegała zwolnieniu w tym zakresie. Odpowiadając na tak postawione pytanie w pierwszej kolejności należy wskazać warunki zwolnienia z opłacania składek. Zostały one szczegółowo unormowane w ustawie COVID. I tak zgodnie z art. 31zq ust. 1 tej ustawy za marzec, kwiecień i maj 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 - za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. (...) płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania. Z kolei w myśl art. 31zq ust. 2 ustawy COVID, Zakład Ubezpieczeń Społecznych zwalnia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia przesłania deklaracji rozliczeniowej lub imiennych raportów miesięcznych należnych za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek, a w przypadku gdy płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania - w terminie nie dłuższym niż 30 dni od terminu, w którym powinna być opłacona składka za ostatni miesiąc wskazany we wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Na podstawie zaś art. 31zq ust. 3 ustawy COVID, warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., a w przypadku, o którym mowa w art. 31zo ust. 8 należnych za lipiec, sierpień, wrzesień 2020 r. do dnia 31 października 2020 r. (...), chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania. Natomiast w myśl art. 31zq ust. 4 ustawy COVID, zwolnieniu z obowiązku opłacania podlegają należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, znane na dzień rozpatrzenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji (tak art. 31zq ust. 7 ustawy COVID). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca stanęła na stanowisku, że skoro złożyła deklarację za styczeń 2020 r., to nie ciążył na niej obowiązek składania deklaracji za miesiąc kwiecień 2020 r., gdyż ta powinna się "klonować". Natomiast w ocenie organu obowiązek składania dokumentacji wymaganej przepisami prawa ciążył na skarżącej, która nie podlegała zwolnieniu w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należało podać jakie i kiedy złożone zgłoszenie o tym przesądziło. Odnieść to następnie do konkretnych przepisów prawa i poczynić wywód, który pozwoli poznać klarowne stanowisko organu wraz z jego uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Uzasadnienie decyzji wydanej w niniejszej sprawie nie czyni zadość temu wymogowi. Organ umarzając postępowanie w sprawie w ogóle do w/w kwestii się nie odniósł, choć każdy obowiązek strony winien wynikać z konkretnego przepisu, wyraźnie wskazanego przez organ w decyzji. Lektura zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] r. wskazuje, że w żadnym miejscu organ nie przytoczył art. 47 i art. 48 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.). Nie skonfrontował też ich treści ze stanem faktycznym, którego nie ustalił. Nie wyjaśnił bowiem czy skarżąca jako płatnik składek, w świetle cytowanych przepisów prawa materialnego, była zwolniona z obowiązku comiesięcznego składania deklaracji rozliczeniowych. Na jakiej podstawie faktycznej i prawnej ZUS wywodzi, że skarżąca miała obowiązek składania deklaracji rozliczeniowej. Czy istniała możliwość ustalenia podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne za sporny okres, na podstawie dokumentacji, którą w tym czasie z urzędu dysponował, a jeżeli nie obowiązkiem organu było wykazać to w uzasadnieniu decyzji, czego nie uczyniono. Nie wiadomo z czego organ wywodzi obowiązek składania dokumentacji. Nie podano żadnej argumentacji w tym zakresie. Zadość temu nie czynią wywody poczynione dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, która nie może zastępować uzasadnienia decyzji, nie stanowi też jej uzasadnienia. W świetle powyższego w ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Nie zawiera bowiem wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem uzasadnienie stanowi integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, powinno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 K.p.a. Dlatego organ jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. W wyroku z 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08 NSA podkreślił, że motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (tak NSA w wyroku z 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 96/10). Ponieważ zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia, a zadaniem sądu administracyjnego nie jest wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 K.p.a., stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie organ uniemożliwił stronie poznanie toku rozumowania, utrudniając tym samym możliwość polemiki z jego twierdzeniami, a następnie możliwość zweryfikowania tego stanowiska przez sąd administracyjny. To spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją z [...] r. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ wyjaśni, czy deklaracja za styczeń 2020 r. została złożona w terminie, a w razie pozytywnej odpowiedzi – czy strona była zwolniona z obowiązku składnia deklaracji za kolejne miesiące, a jeżeli nie to czy w sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2255), które dodały art. 15zzzzzn2 obligując organ do zawiadomienia strony o uchybieniu terminu i wyznaczeniu jej 30 dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, jako że z akt powyższe nie wynika. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.