III SA/Gl 2059/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Kupiec po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie gier losowych w kwestii wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji . 1."A" Sp. z o.o. w W., reprezentowana przez radcę prawnego A.F., pismem z dnia [...] r. wniosła skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] r., nr [...], cofającą zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] udzielone decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] r., nr [...]. 2. W opisanej skardze Spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Organ odwoławczy a w przypadku jego nieuwzględnienia o rozpoznanie wniosku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Uzasadniając złożony wniosek wskazała na następujące okoliczności: 1/ wykonanie zaskarżonej decyzji oznacza fizyczną likwidację wszystkich punktów gier ujętych w uchylonym zezwoleniu, a nawet uchylenie decyzji nie da Spółce możliwości natychmiastowego powrotu do prowadzenia działalności; będzie się to wiązało z szeregiem działań logistycznych i administracyjnych (wyłączenie automatów, wywiezienie ich do innych punktów, zgłoszenie wycofania automatów z punktu gier, zgłoszenie uruchomienia działalności); dłuższa niż trzymiesięczna przerwa w działalności powoduje uruchomienie ponownej procedury sprawdzającej punkt gier, której wynik nie jest pewny; powołała się przy tym na podobne poglądy wyrażone przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w postanowieniu z dnia 3 czerwca 2011 r., II SA/Go 4/11, WSA we Wrocławiu w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2011 r., III SA/Wr 242/11 oraz WSA w Lublinie w postanowieniu z dnia 5 września 2012 r., III SA/Lu 427/12; 2/ wycofanie automatów z wynajmowanych lokali oznacza utratę czynszu przez wynajmujących, co może spowodować ewentualne roszczenia właścicieli lokali w związku z niewykonywaniem umowy najmu/dzierżawy oraz brak pewności ponownej współpracy; 3/ przeprowadzenie procedury "reaktywującej" punkty gier jest niemożliwe do wykonania w krótkim czasie; 4/ wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje skomplikowanie sytuacji Spółki w związku z odtworzeniem przedmiotowej działalności gospodarczej; 5/ wymiar szkody wynikłej z wykonania zaskarżonej decyzji można określić jako znaczny; wykonanie zaskarżonej decyzji wpłynie na istotne zmniejszenie dochodów Spółki w wysokości około [...] zł miesięcznie; 6/ Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II GSK 341/12 (a także II GSK 2434/11) podniósł, że w przypadku wyrządzenia znacznej szkody wystarczającym jest wykazanie skutków o charakterze potencjalnym; nie jest wymagane by skutki te rzeczywiście wystąpiły, lecz wymagane jest jedynie "zagrożenie ich wystąpienia"; ocenie podlega samo ryzyko wystąpienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, czyli niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. 3. Do powyższego wniosku zostały dołączone między innymi uwierzytelnione kserokopie miesięcznych raportów z przychodów z gier na automatach o niskich wygranych w punktach prowadzonych przez Spółkę w województwie [...]. 4. Postanowieniem z [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odniósł się do zawartych we wniosku argumentów Spółki. Poinformował, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji zawiera stwierdzenia o charakterze ogólnym, za które należy uznać okoliczności dotyczące zamknięcia punktów gier, czy też kwestie organizacyjne spowodowane wycofaniem automatów z eksploatacji na terenie województwa [...]. W odpowiedzi na argument dotyczący wyrządzenia znacznej szkody, Organ wskazał: "według posiadanych przez organ informacji (wygenerowanych z Krajowego Rejestru Automatów do Gier - KRAG) Spółka nadal prowadzi działalność polegająca na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych na podstawie ważnych zezwoleń w czternastu innych województwach. Oprócz województwa [...] spółka prowadzi działalność urządzania gier na automatach o niskich wygranych na 1229 automatach na podstawie 30 zezwoleń, a także 382 automatach o wysokich wygranych w 14 salonach gier i jednym kasynie. Łączna ilość punktów prowadzenia powyższej działalności wynosi 1684. Jak więc z powyższego wynika Spółka nie wykorzystuje dozwolonego prawem limitu czynnych automatów. Zgodnie bowiem z art. 9 pkt 3 obowiązującej w dniu uzyskania zezwolenia ustawy z dnia 19 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004r., nr 4, poz. 27 z późniejszymi zmianami) w każdym punkcie gier automatów o niskich wygranych Spółka może eksploatować do 3 automatów, co powoduje, że Spółka w ramach posiadanych zezwoleń mogłaby eksploatować niespełna 5000 automatów. Wobec powyższego przedmiotowe zezwolenie nie stanowiło jedynego źródła przychodu Spółki, a jego cofnięcie nie skutkuje całkowitym zakończeniem przez Spółkę działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Dodatkowo, prowadząc nadal działalność w ww. zakresie Spółka posiada możliwość przemieszczenia, jak sama wskazuje dwudziestu jeden, automatów do punktów gier działających w ramach ważnych zezwoleń". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 5. Stosownie do art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. 5.1. Z przepisu tego wynika, że sąd może wstrzymać wykonanie danego aktu administracyjnego uzależniając to od zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym skutkiem wykonania aktu lub czynności, albo w drodze egzekucji administracyjnej albo w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki. "Niebezpieczeństwo" zaistnienia "znacznej szkody" i "trudnych do odwrócenia skutków" musi wynikać z racjonalnej oceny zakresu, zasad i trybu wykonania aktu w czasie zawisłości skargi w danej sprawie sądowoadministracyjnej. 5.2. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania może nastąpić jedynie wtedy, gdy ujawnione zostaną okoliczności uzasadniające jej zastosowanie, albowiem zasadą jest wykonywanie zaskarżonych aktów, zwłaszcza decyzji administracyjnych. Obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne (por. postanowienie NSA z dnia 18 października 2011 r., II GSK 2060/11, LEX nr 98462 i z dnia 18 października 2011 r., II GSK 1799/11, LEX nr 965117). 5.3. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, strona ma obowiązek uprawdopodobnić istnienie konkretnych i obiektywnych okoliczności pozwalających przyjąć, że wstrzymanie wykonania aktu jest zasadne. Nie wystarcza jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonania decyzji. Twierdzenia strony o niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wypadku wykonania decyzji, powinny zostać poparte dokumentami, które uwiarygodniłyby sytuację skarżącego (por. postanowienie NSA z dnia 18 października 2011 r., II GSK 1799/11, LEX nr 965117). Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno zatem wskazywać konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., II GZ 5/14). Obowiązkiem sądu jest ocena argumentów przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie zaś prowadzenie postępowania dowodowego co do przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 P.p.s.a.(postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., I FSK 182/12). 5.4. Należy mieć na uwadze także to, że Sąd nie bada zasadności samej skargi na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej, a katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest zamknięty (por postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2011 r., II OZ 1047/11, LEX nr 984678). 5.5. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez pojęcie "znacznej szkody" należy rozumieć taką szkodę – majątkową, a także niemajątkową – która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (por. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2014 r., II OSK 106/14). Tak jak sama szkoda ma wystąpić po stronie wnioskodawcy, tak jej wielkość określana jako "znaczna" musi być oceniana na tle kondycji finansowej wnioskodawcy, czyli całościowej sytuacji majątkowej i zdolności płatniczych. 5.6. Natomiast za "trudne do odwrócenia skutki" należy uznać skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., I GZ 211/13 i postanowienie NSA z dnia 26 listopada 2013 r., II GZ 671/13). 6. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że aby w niniejszej sprawie ocena Sądu nastąpiła, zainicjowana złożonym wnioskiem o wstrzymanie, Spółka winna uzasadnić ten wniosek powołując się na określone okoliczności faktyczne i wykazać ich istnienie, ewentualnie winna uprawdopodobnić możliwość ich wystąpienia działając we własnym interesie. 7. Sąd badając wszystkie okoliczności sprawy i dowody zebrane na ich poparcie uznał, że w takim stanie rzeczy nie wystąpiły warunki do wstrzymania zaskarżonej decyzji. 7.1. Przesłanka "znacznej szkody". 7.1.1. W niniejszej sprawie Spółka twierdzi, że niemożność wykorzystania określonej liczby automatów w sposób oczywisty wpłynie na istotne zmniejszenie dochodów Spółki. Z uwagi na pozbawienie prawa prowadzenia działalności we wszystkich punktach ujętych w cofniętym zezwoleniu wymiar potencjalnej szkody określa jako znaczny. Skarżąca także określa szkodę jako "nieodwracalny w swojej istocie brak możliwości czerpania dochodu z automatów do gier w funkcjonujących punktach". 7.1.2. Jednak uzasadniając wystąpienie tej przesłanki - poza szacunkowym wyliczeniem utraty korzyści finansowych wynikających z wykonania zaskarżonej decyzji na terenie województwa [...] - nie zobrazowała w żadnej mierze jaki wpływ będzie ona miała na działalność Spółki jako całości. Nie wskazano w uzasadnieniu wniosku żadnych danych potwierdzających ogólną kondycję finansową Spółki, ani nie nadesłano żadnych dokumentów finansowych na poparcie tego elementu wniosku. Sąd zatem nie może odnieść prognozowanych danych dotyczących jedynie województwa [...] do całości dochodu i majątku Spółki. Nie ma więc możliwości stwierdzenia, czy obliczona prognozowana szkoda będzie dla Spółki znaczna. 7.1.3. Jak słusznie zauważył Organ odwoławczy w postanowieniu o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji działalność podmiotów wynajmujących Spółce część powierzchni pod ustawienie automatu do gier (np. ok. 5 m²), nie stanowi ich podstawowej działalności. Jest to dla nich działalność uboczna, dodatkowa i nie powinna doprowadzić ani do likwidacji czy upadłości tych podmiotów, ani do zwolnień pracowników, aby z tego tytułu obciążać stosownymi odszkodowaniami Spółkę. Zgodnie natomiast z dokumentami znajdującymi się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy, Spółka w umowie podnajmu powierzchni w lokalu użytkowym przewiduje możliwość rozwiązania tej umowy, która została zawarta na czas określony (okres 6 lat) pod warunkiem przedłożenia stosownego zezwolenia. Oznacza to, że jest to jedna z możliwych opcji zawartej przez Skarżącą umowy i nie musi prowadzić do niespodziewanego zerwania tej umowy. Nie ma więc tu mowy o niewykonywaniu przez Skarżącą zawartej umowy a jedynie ze zgodnym z umową jej rozwiązaniem. Natomiast co braku pewności współpracy między podmiotami nigdy nie ma gwarancji kontynuacji umów zawieranych na wolnym rynku zgodnie z zasadą swobody umów. 7.2. Przesłanka "trudnych do odwrócenia skutków". 7.2.1. Sąd zauważa, że pomimo iż treść wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest powieleniem uzasadnień postanowień WSA powołanych w tym wniosku (z dnia 3 czerwca 2011 r., II SA/Go 4/11; z dnia 6 czerwca 2011 r., III SA/Wr 242/11 i z dnia 5 września 2012 r., III SA/Lu 427/12), to jednakże w odniesieniu do stanu faktycznego w niniejszej sprawie nie wynika z nich, że rzeczywiste skutki wykonania zaskarżonej decyzji byłyby nieodwracalne, albo chociażby trudne do odwrócenia. 7.2.2. Zdaniem Sądu zmiany wywołane wykonaniem zaskarżonej decyzji nie mają dla Spółki znaczenia istotnego, gdyż utrata pozwolenia na prowadzenie działalności na terenie województwa [...] spowodowała utratę korzyści jedynie 21 na 1229 automatów o niskich wygranych i 382 automatów o wysokich wygranych, co w stosunku do całej prowadzonej przez Spółkę działalności jest ilością niewielką. Ponadto nie powoduje to trwałej zmiany w działalności, gdyż istnieje możliwość powrotu do prowadzenia działalności w przypadku uchylenia zaskarżonej decyzji. Skutki wykonania zaskarżonej decyzji, jak wskazuje sama Strona są odwracalne i nawet sama podaje tryb i sposób "reaktywacji" zagrożonych likwidacją punktów gier, ale wskazuje na czas, w ciągu którego może nastąpić powrót do prowadzonej wcześniej działalności na tym terenie. Według Skarżącej przeprowadzenie działalności nie jest możliwe w krótkim czasie i nawet uchylenie decyzji nie umożliwi natychmiastowego powrotu do prowadzenia działalności. Zdaniem Sądu procedura ta nie jest ani skomplikowana, ani nie może być uznana za nadmiernie wydłużoną, gdyż mają do niej zastosowanie przepisy procesowe między innymi dotyczące terminu załatwienia sprawy. W przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania będzie mogła być złożona stosowna skarga. Także przewiezienie automatu do gier do innego punktu objętego aktualnym zezwoleniem na terenie 14 województw w ramach przyznanego i niewykorzystanego limitu (niespełna 5000 automatów o niskich wygranych) również nie stanowi, według Sądu, nadmiernej trudności dla Strony, a może doprowadzić do możliwości czerpania korzyści z 21 automatów znajdujących się aktualnie na terenie województwa [...]. Sąd nie neguje, iż w wyniku likwidacji punktów gier na terenie województwa [...], Skarżąca będzie musiała dokonać pewnych czynności administracyjnych zmierzających do ich odtworzenia, jednakże, jak wykazano powyżej, nie są to skutki trudne do odwrócenia. 8. Podsumowując, Strona skarżąca nie wykazała istnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., że wykonanie zaskarżonej decyzji rodziłoby skutek w postaci groźby wyrządzenia Spółce znacznej szkody lub że powstałe skutki byłyby trudne do odwrócenia. Ponadto z analizy akt administracyjnych oraz akt sądowych nie wynika, aby istniały takie przesłanki do uwzględnienia wniosku. Nie jest to więc sytuacja, która uzasadnia zastosowanie wyjątkowego rozwiązania prawnego jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. 9. Wobec powyższego, mając na uwadze wszystkie podniesione już okoliczności Sąd, działając na podstawie powołanego wyżej art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.