III SA/Gl 254/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Gminy Dąbrowa Górnicza z dnia 27 października 2010 r. nr LVII/996/10 w przedmiocie określenie trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części ujętej w: § 1 ust. 1, § 1 ust. 4 i § 1 ust. 16. W skardze z dnia 3 lutego 2022 r. Wojewoda Śląski (dalej: Wojewoda, organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 – dalej jako u.s.g.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr LVII/996/10 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 27 października 2010 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (dalej: uchwała), w części ujętej w: - § 1 ust. 1 uchwały, jako sprzecznej z art. 9 a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tj. Dz.U z 2020 r. poz. 218 ze zm., dalej: u.p.p.r.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP); - § 1 ust. 4 uchwały, jako sprzecznej z art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 Konstytucji RP; - § 1 ust. 16 uchwały, jako sprzecznej z art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej uchwałą Nr LVII/996/10 z dnia 27 października 2010 r., powołując się m.in. na art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. i art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. uchwaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Na mocy § 1 uchwały przyjęto tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Z kolei w § 3 uchwały określono, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, co oznacza, że posiada przymiot aktu prawa miejscowego. W toku badania legalności uchwały organ nadzoru doszedł do wniosku, że ww. uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa we wskazanych w skardze częściach. Jako akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 u.s.g. uchwała podjęta na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r., powinna spełniać wymogi prawne ustanowione dla tej kategorii aktów w zgodzie z art. 94 Konstytucji RP. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale norm zobowiązuje do formułowania ich na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie realizując delegację ustawową, bez powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących, które są zawarte w innych aktach, w szczególności rangi ustawowej. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który realizuje swoje kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, działając w granicach i na podstawie prawa jako organ władzy publicznej. Bowiem niewyczerpanie przez radę gminy zakresu delegacji przy podejmowaniu uchwały lub jego przekroczenie jest traktowane jako istotnie naruszenie prawa, które skutkuje nieważnością uchwały odpowiednio w całości lub w części, w której doszło do przekroczenia. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w § 1 ust. 1 Rada Miasta w sposób nieuprawniony określiła czas trwania kadencji zespołu interdyscyplinarnego poprzez wskazanie 4 letniej kadencji zespołu. Zdaniem organu nadzoru analiza przepisów ustawy wskazuje na brak upoważnienia ustawowego do określenia okresu na jaki wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać zespół interdyscyplinarny, bowiem okres kadencji zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w pojęciu "trybu i sposobu powoływania członków zespołu" ani w sformułowaniu "szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu". To ostatnie pojęcie dotyczy okoliczności w jakich zespół ma funkcjonować, czyli odnosi się do kwestii organizacyjnych zespołu, ale nie obejmuje ustalania okresu jego kadencji. Nadto w ustawie brak jest czasowego ograniczenia istnienia zespołu interdyscyplinarnego, a w związku z jego ustaleniem dochodzi do pozaustawowego czasowego ograniczenia funkcjonowania takiego zespołu. Stąd zapis § 1 ust. 1 uchwały o tym, że zespół interdyscyplinarny powołuje się na 4 lata, stanowi - zdaniem organu nadzoru - istotne naruszenie prawa. W ocenie organu nadzoru również przepisy uchwały, które dotyczą terminu odwołania członka zespołu po złożeniu wniosku o odwołanie oraz podmiotu, któremu przedkłada się wniosek, zgodnie z § 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały oraz terminu uzupełnienia składu zespołu po odwołaniu członka tegoż zespołu zgodnie z zapisem § 1 ust. 5 uchwały, stanowią zbyt daleką ingerencję w uprawnienia organu wykonawczego. Zgodnie bowiem z treścią § 1 ust 4 uchwały – "Wniosek o odwołanie sporządzony w formie pisemnej przedkłada się Przewodniczącemu Zespołu. Odwołanie następuje w terminie 30 dni od dnia złożenia niniejszego wniosku", a zgodnie z treścią § 1 ust. 5 uchwały: "Uzupełnienie składu Zespołu następuje w terminie do 30 dni od odwołania". Organ nadzoru wskazał również, że uchwała nieprawidłowo określa podmiot, któremu należy przekazać wniosek o odwołanie członka Zespołu. Z analizy przepisów ustawy u.p.p.r. wynika z art. 9 a ust. 2, że członków zespołu powołuje i odwołuje Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza. Podobnie zapisano w uchwale w przepisie § 1 ust. 2. Nieuprawnione zatem staje się dodanie do procedury odwołania członka Zespołu organu quasi-procesowego w postaci Przewodniczącego Zespołu, w dodatku bez doprecyzowania jego uprawnień i skutków niezastosowania się do sprecyzowanego w przepisie wymogu. Zdaniem organu wprowadzenie w cytowanym przepisie zdania drugiego ("Odwołanie następuje w terminie 30 dni od dnia złożenia niniejszego wniosku") z pominięciem organu wykonawczego prowadzić może do błędnego rozumienia tego przepisu i prowadzić do konkluzji, że funkcjonuje odrębna, równoległa procedura wszczynana wnioskiem do Przewodniczącego Zespołu, obok procedury odwołania członka Zespołu przez Prezydenta Miasta, podczas gdy upoważniony do kształtowania składu zespołu jest wyłącznie wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organ uznał taki zapis za nieprawidłowe wypełnienie delegacji ustawowej z punktu widzenia art. 2 Konstytucji RP, a w szczególności z wyprowadzanej z tego przepisu zasady przyzwoitej legislacji. Wskazał ponadto, iż w jego ocenie norma z § 1 ust. 16 wykracza poza delegację art. 9 a) u.p.p.r. Zgodnie z jej treścią "Przewodniczący Zespołu składa Prezydentowi Miasta coroczne sprawozdanie z pracy Zespołu w terminie do 31 marca następnego roku", co nie znajduje żadnego umocowania w przepisach ustawy, która w żadnym miejscu nie nakłada na Przewodniczącego Zespołu obowiązku sporządzania i przedkładania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) rocznego sprawozdania z pracy zespołu. Opisane uchybienia, w opinii organu nadzoru, należy zaliczyć do kategorii istotnych naruszeń prawa, które prowadzą do skutków nie mogących być tolerowanymi w demokratycznym państwie prawa. Powoduje to, że akt pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a sprzeczność jest oczywista i bezpośrednia, wynikająca wprost z porównania treści przepisu z ocenianą regulacją. Organ nadzoru wskazał, że chodzi tutaj o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt albo jego część nie wywołują skutków prawnych od samego początku. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Dąbrowa Górnicza poinformował, że zaskarżona uchwała obecnie już nie obowiązuje, gdyż została zastąpiona uchwałą Nr XXXIV/668/2021 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W związku z tym wniósł o oddalenie skargi w całości jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały wskazać należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 listopada 2020 r, sygn. akt III SA/Gl 411/20, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W pierwszej kolejności Sąd jest zobligowany do rozstrzygnięcia czy zaskarżona uchwała jest czy też nie jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy. Sąd przede wszystkim zauważa, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Natomiast generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, czyli do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Z kolei abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że określone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (które mogą być jednak w jakiś sposób określone) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2002 r., I SA 2160/2001). Wskazać jednak należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., II SA/Ol 29/08). Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Równocześnie podzielić trzeba stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stosownie do treści art. 9 a) u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, że uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że w uchwale normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, powszechnych na terenie gminy i wywołujących określone skutki prawne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt. IV SA/Wa 262/18). Zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności uchwały następuje z powodu wad kwalifikowanych, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Takiego skutku nie wywiera utrata mocy obowiązującej jednej uchwały i wejście w życie nowej uchwały, o której wspomina autor odpowiedzi na skargę i nie świadczy to o bezzasadności skargi z uwagi na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały. Zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10). Stwierdzenie nieważności uchwały przez Sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Zasadny okazał się zarzut istotnego naruszenia art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. poprzez wprowadzenie do § 1 ust. 1 uchwały kadencji 4 letniej dla zespołu. Wprawdzie powołany ww. art. 9 a ust. 15 uprawnia Radę Miasta do określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, ale kadencyjność członków zespołu powoduje automatyzm w ustawaniu członkostwa. Natomiast wprowadzenie zapisu o tym, że Rada Miasta określa przypadki ustania członkostwa w zespole interdyscyplinarnym (czas trwania kadencji) doprowadziło do sytuacji wkroczenia w kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta), który, zgodnie z art. 9 a ust. 2 wspomnianej wyżej ustawy, jest uprawniony do powołania zespołu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Kr 155/21). Nie ulega wątpliwości, że okres kadencyjności zespołu interdyscyplinarnego nie mieści się w pojęciu "trybu i sposobu powoływania członków zespołu" ani w sformułowaniu "szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu", które to dotyczy kwestii organizacyjnych, ale nie obejmuje ustalania okresu kadencji zespołu. I dlatego ustalenie w uchwale w § 1 ust. 1 okresu kadencji zespołu jest pozaustawowym czasowym ograniczeniem funkcjonowania takiego zespołu, niedopuszczalnym w akcie prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 15 lipca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 103/20). Na uwzględnienie zasługuje również zarzut organu nadzoru, że przepisy uchwały, które dotyczą terminu odwołania członka zespołu po złożeniu wniosku o odwołanie oraz podmiotu, któremu przedkłada się wniosek (§ 1 ust. 4 zaskarżonej uchwały) oraz terminu uzupełnienia składu zespołu po odwołaniu członka tegoż zespołu (§ 1 ust. 5 uchwały jw.), stanowią zbyt daleką ingerencję w uprawnienia organu wykonawczego. Działając na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. Rada Miasta nie była uprawniona do stanowienia regulacji w zakresie wprowadzenie swego rodzaju innej procedury odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego w postaci zapisu w zdaniu pierwszym w § 1 ust. 4: "Wniosek o odwołanie sporządzony w formie pisemnej przedkłada się Przewodniczącemu zespołu". Dodanie w tym paragrafie zdania drugiego "Odwołanie następuje w terminie do 30 dni od dnia złożenia niniejszego wniosku" ponownie wskazuje na istnienie innej procedury odwoływania członków niż określona w ustawie jw. w art. 9 a ust. 2, stanowiąca: "Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta." Analogicznie nie może budzić wątpliwości, że tylko organ wykonawczy jest uprawniony do odwołania zespołu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 276/20). Stąd wyłącznie uprawnionym do kształtowania składu zespołu interdyscyplinarnego jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Podobnie ocenić należy zapis § 1 ust. 16 zaskarżonej uchwały, który brzmi: "Przewodniczący zespołu składa Prezydentowi Miasta coroczne sprawozdanie z pracy w terminie do 31 marca następnego roku". Ustawodawca w art. 9 a ust. 15 ustawy nie przewidział takiej kompetencji do regulowania przez Radę Miasta w uchwale (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 1599/21). Mając powyższe na względzie, w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, orzekł jak w sentencji.