III SA/Gl 297/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w T. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwały rady gminy w sprawie opłat taryfowych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy T. na rzecz "A" Sp. z o.o. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na wniosek Burmistrza Miasta uchwałą nr [...] r. z [...] r. Rada Miejska w T. , działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., w skrócie usg) oraz art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 139 ze zm., w skrócie uzzw) odmówiła zatwierdzenia "Taryfy zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy T. na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r.). Jak wynika z § 1 uchwały podstawą odmowy była niezgodność postanowień Taryfy z art. 2 pkt 2, art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. a i e, art. 24 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzw oraz § 2 pkt 8, § 3 pkt 1 lit. a i b, § 6 pkt 1 lit a i pkt 6, § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. nr 127, poz. 886 zwanego dalej: rozporządzeniem) w zakresie zastosowania wygórowanej, nieuzasadnionej marży zysku niechroniącej odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen oraz w zakresie przyjęcia w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń kanalizacyjnych na lata 2016-2026, zbyt niskiego poziomu inwestycji odtworzeniowych w gospodarce ściekowej, nieadekwatnego do środków finansowych pozyskiwanych na ten cel z amortyzacji wliczanej w koszty taryfie dla zbiorowego odprowadzania ścieków. Załącznikiem do uchwały jest wniosek o zatwierdzenie Taryfy ... przedłożony przez "A" sp. z o.o. ("A" ) w T. i Weryfikacja kosztów ujętych we wniosku ... z 15 listopada 2016 r. Jak wynika z uzasadnienia uchwały, w związku z negatywnym wynikiem weryfikacji dokonanej przez Burmistrza Rada Miejska [..] r., na jego wniosek, podjęła uchwalę nr [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia "Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy T. na okres od 01.01.2017 r. do 31.12.2017 r." Uchwała dotyczy Taryfy opracowanej i przedstawionej przez "A" sp. z o.o. w T. oraz przedłożonej z wnioskiem o zatwierdzenie Burmistrzowi T. 21 października 2016 r. Następnie Rada wskazała, że proponowane Taryfy są sprzeczne z art. 2 pkt 2 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. e uzzw oraz § 3 pkt 1 lit. b i § 6 pkt 1 rozporządzenia w zakresie zastosowania w Taryfie wygórowanej, nieuzasadnionej marży zysku na poziomie 15% kosztów eksploatacji i utrzymania w przypadku opłat za wodę i 12% kosztów eksploatacji i utrzymania w przypadku opłat za ścieki. Podkreśliła, że górna granica marży nie jest w przepisach wskazana, jednakże winna być ustalona zgodnie z prawem i z uwzględnieniem konkretnego przypadku. Rada musi też zapewnić ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Innymi słowy zapobiegać obciążaniu odbiorcy niezasadnym ekonomicznie podwyższaniem opłaty za świadczenie usług. W latach 2012-2015 marża zysku z tytułu dostawy wody kształtowała się na średnim poziomie 1,6 mln zł rocznie. W 2016 r. marża zysku wzrosła o 4% a w 2017 zaplanowano wzrost o 6% w stosunku do prognozy na rok 2016 r. W kosztach odprowadzania ścieków, w latach 2014-2015 marża zysku kształtowała się na poziomie 1,95 mln zł (12%). Począwszy od roku 2016 marża wzrosła o 42% i planowany jest kolejny wzrost o 25% w stosunku do prognozy na rok 2016. Dalej wskazano, że chociaż udział marży zysku w kosztach eksploatacji i utrzymania pozostaje od kliku lat na tym samym poziomie (odpowiednio 12 i 15%), to jednak drastycznie wzrasta kwota marży, co powoduje konieczność pokrywania większego zysku "A" przez odbiorców. Zdaniem Rady odbiorcy nie powinni finansować zbyt wysokiego zysku przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego, a taka sytuacja nastąpi przy pozytywnym zatwierdzeniu Taryfy. Planowana na rok 2017 kwota marży zysku na poziomie ok. 4,6 mln. zł jest nieuzasadniona w realiach gospodarczych Gminy, a jej finansowanie przez odbiorców wody i dostawców ścieków pozostaje w sprzeczności ze wskazanymi przepisami. Podkreślono, że Burmistrz ma prawo odmówić zatwierdzenia Taryfy ze względni na zbyt wysoką marżę. Zdaniem Rady marża zysku na rok 2017 nie powinna być wyższa od marży zysku wskazanej kwotowo we wniosku o zatwierdzenie Taryfy na rok 2016. Odpowiednio 1,66 mln zł i 2,06 mln zł. Wprowadzenie marży zysku na proponowanym w Taryfie poziomie spowoduje, że w 1m3 dostarczonej wody będzie ona wynosić 0,81 zł netto a odebranych ścieków 1,34 zł netto. Przychody z tego tytułu nie zostaną przeznaczone na inwestycje ale na konsumpcje - wypłatę dywidendy. Jako drugi element negatywnej oceny proponowanej Taryfy Rada wskazała niski poziom planowanych inwestycji w gospodarkę ściekową na rok 2017 w stosunku do przyrostu kosztów amortyzacji z roku 2016. Wzrost ten wynosi 78,6%, co daje kwotę 1 343,8 tyś. zł a w "Wieloletnim planie rozwoju ..." przewidziano na rok 2017 inwestycje w gospodarkę ściekową na poziomie 400 tyś. zł. Różnica wynosi 943,8 tyś. zł co przekłada się na ok 0,49 zł netto na opłacie za odprowadzanie 1 m3 ścieków (liczonej jako cena wskaźnikowa). Wskazano, że wzrost opłat następuje mimo braku wzrostu ilościowego odbioru zafakturowanych ścieków do roku 2016. Zdaniem Rady koszty amortyzacji są co najmniej nieuzasadnione a przychody z tego tytułu nie są niezbędne. Brak inwestycji odtworzeniowych lub ich niewystarczający poziom prowadzi w dłuższej perspektywie do degradacji istniejącego majątku i konieczności ponoszenia znacznych kosztów inwestycyjnych w przyszłości. Środki uzyskane z amortyzacji winny być przeznaczone na ten cel w całości. Odmienne planowanie Taryfy stanowi naruszenie art. 2 pkt 2 w zw. z art. 23 ust. 2 pkt 1 lit. a uzzw oraz § 2 pkt 8, § 3 pkt 1 lit. a- b i § 6 pkt 1 lit. a w zw. z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Mieszkańcy T. przez wysoką marżę zysku i pełną amortyzację istniejącego majątku "A" , które niezbędne przychody powinno osiągać na pokrycie uzasadnionych kosztów, będą pokrywać koszty nieuzasadnione, co narusza zakaz nieobciążania odbiorców nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek (§ 3 pkt 1 lit. b rozporządzenia). Pismem z [...] r. "A" w T. , działając na podstawie art. 101 ust. 1 usg, po uprzednim wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wskazaną uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności, gdyż brak było podstaw faktycznych i prawnych do jej podjęcia. Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie art. 24 ust. 4 uzzw poprzez nieprzeprowadzenie weryfikacji kosztów, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzw, pod względem celowości ich ponoszenia; art. 24 ust. 5 uzzw przez podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia Taryf ... opracowanej zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wbrew weryfikacji taryfy dokonanej przez Burmistrza Miasta T. , § 39 ust. 1 Regulaminu Rady Miejskiej przez podjęcie uchwały bez opinii komisji merytorycznie właściwej; § 26 Statutu Gminy T. polegającego na braku podpisania uzasadnienia uchwały przez Przewodniczącego Rady Miejskiej, naruszenie art. 2 Konstytucji przez podjęcie uchwały przy braku zasadnych podstaw, co narusza zasadę demokratycznego państwa prawa. W uzasadnieniu Spółka przedstawiła stan faktyczny sprawy w szczególności wskazując na pozytywną ocenę formalnoprawną wniosku dokonaną przez Burmistrza Miasta T. , czego potwierdzeniem jest dokument "Weryfikacja kosztów ujętych we wniosku taryfowym "A" Sp. z o.o. w T. pod względem celowości ich ponoszenia oraz zgodności taryfy i planu z przepisami ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków" i zawarte w nim oceny oraz wnioski. Marża zysku (od 2012 r. utrzymuje się na stałym poziomie 10-11%) a czynniki wpływające na poziom opłat to koszt hurtowego zakupu wody i eksploatacja majątku wytworzonego w ramach trzeciej fazy projektu "Budowa kanalizacji sanitarno-deszczowej oraz oczyszczalni komunalnej w T. ", wzrost czynszu dzierżawnego i podatku od nieruchomości. Poziom cen i stawek jest prawidłowy i stanowi podstawę do pozytywnej weryfikacji wniosku. Wskazano też na potrzebę uzyskania wyjaśnień dodatkowych dotyczących zakupu wody i niskiego poziomu inwestycji, które zostały złożone na rok 2017. Wbrew zapisowi uzasadnienia uchwały nie była ona negatywna (str. 36 weryfikacji kosztów) i odmowa zatwierdzenia Taryfy jest całkowicie bezpodstawna. Dalej wskazała na posiadana legitymację do wniesienia skargi w postaci interesu prawnego. Powzięcie zaskarżonej uchwały naraża Spółkę na wymierne i niczym nieuzasadnione straty finansowe i ma bezpośredni wpływ na jej sytuację prawną. Jest podmiotem zobowiązanym do opracowania taryfy, która podlega wstępnej kontroli wójta a następnie rady (zob. wyrok NSA z 20.04.2016 r., sygn. akt II OSK 2020/14, publ. CBOSA). Spółka spełniła też wymóg uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, które nie zostało uwzględnione. Podkreśliła również, że uzasadnienie uchwały nie stanowi jej integralnej części, zostało sporządzone i doręczone później ale kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia sprawy jest prawidłowa ocen poziomu marży zysku przedstawionego we wniosku na rok 2017, którego zasad ustalania nie określa ani rozporządzenie, ani żaden inny przepis prawa. Stawiając ten zarzut nie wskazano definicji marży zysku, nadto Rada żongluje marżą określając ją kwotowo lub procentowo, co jest manipulacją a nie oceną. Wbrew twierdzeniom Rady przyjęty we wniosku poziom marży zysku wynosi 12,87% dla wody i 10,60% dla ścieków a w roku obrachunkowym stanowiącym bazę dla ustalenia przychodów wynosił odpowiednio 12,69 i 13,70%, co wskazuje na obniżenie marży zysku na rok 2017 o 3,1% w stosunku do poprzedniego roku obrachunkowego. Oznacza to, że w cenie 1m3 wody udział marży zysku wzrósł o 0,03 zł, natomiast w cenie ścieków obniżył się o 0,09 zł, a zatem per saldo o 0,06 zł. Obniżając udział zysku w cenie "A" miło na względzie potrzebę ochrony odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Marża zysku na tym poziomie utrzymuje się od lat i Burmistrz nie żądał dodatkowych wyjaśnień w tej kwestii ani nie podjął negocjacji. Podkreśliła, że marża zysku nie jest elementem kosztów (składnik niezbędny przychodów) i ocena jej na podstawie tego wskaźnika przedstawiona w "Uzasadnieniu" jest nieprawidłowa. Koszty planowane na rok 2016 nie mogą być podstawą do weryfikowania kosztów planowanych w roku 2017. Przyczynę wzrostu cen należy upatrywać we wzroście stawki podatku od nieruchomości z 1,2 do 2,0%, co przekłada się na wzrost ceny 1 m3 wody o 0,12 zł i ścieków o 0,21 zł oraz przyjęciu do eksploatacji urządzeń kanalizacyjnych wart. 70 mln. zł oraz modernizacji oczyszczalni "Leśna" na kwotę 7,5 mln zł, co przekłada się na wzrost ceny 1m3 ścieków odpowiednio o 1,46 zł i 0,52 zł. Na koniec Spółka podkreśliła, że zgodnie z umową wdrożeniową z 2001 r. marża zysku od tego rodzaju usług może wynosić 20% brutto, a jest znacznie niższa i nie wpływa na wzrost cen w roku 2017. Przyrost zysku jest wynikiem nie zwiększenia marży zysku ale zakresu świadczonych usług oraz obniżeniem kosztów eksploatacji związanych z zaopatrzeniem w wodę. Gmina ma też świadomość, że głównym źródłem wzrostu wysokości opłat z jest wzrost obciążeń podatkowych i czynszów regulowanych. Ma kwartalna wiedzę o wynikach finansowych "A" jako jej udziałowiec. Na jej rzecz, z różnych tytułów zostanie uregulowana w 2017 r. kwota 12,5 mln. zł. Kwestia amortyzacji jest wynikiem poniesionych w latach 2011-2015 wydatków i zakończenia procesu inwestycyjnego a Spółka nie ma też obowiązku przeznaczania środków równoważnych odpisom amortyzacyjnym na inwestycje. Te realizuje zgodnie z Wieloletnim planem rozwoju i modernizacji urządzeń (sieci kanalizacyjnej), który jest Gminie znany. Dokonuje także innych inwestycji, np. obsługi gospodarki ściekowej, które w roku 2017 wyniosą łącznie 1,9 tyś. zł, co przekracza wysokość odpisów amortyzacyjnych (600 tys. zł). Spółka wskazała także na brak podpisu uzasadnienia uchwały przez Przewodniczącego Rady (§ 26 Statutu Gminy) i brak opinii projektu uchwały merytorycznej Komisji Ochrony Środowiska (§ 39 ust. 1 Regulaminu). Była ona opiniowana przez Komisję ds Rozwoju, Promocji Miasta i Funduszy Europejskich oraz Komisje Praworządności i Bezpieczeństwa. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie jako niezasadnej. Wskazała, że Burmistrz dokonał analizy kosztów z art. 20 ust. 4 uzzw pod względem ich celowości. Podkreśliła, że zawiera ona również zapis o negatywnej ocenie wniosku o zatwierdzenie, w pkt Rekomendacje, tj. ze względów na wysokość marży zysku i wysokość odpisów amortyzacyjnych. Wskazano na kwotowy wzrost marży zysku w Taryfie na rok 2017 oraz różnicę pomiędzy zyskiem planowanym i osiągniętym w roku 2016, która wyniosła ok. 26% na korzyść tego ostatniego. Rada takiego wzrostu zysku akceptować nie może. Tym bardziej, że jest ona pochodną zwiększonych kosztów i wysokiej rentowności prowadzonej działalności – 14,7% w roku 2014, przy średniej krajowej 4,4%. Podkreślono, że chociaż procentowo marżą zysku nie wzrasta to wzrasta kwotowo i generuje zysk przedsiębiorstwa. Powoduje te nieuzasadniony wzrost cen za wodę i ścieki oraz przesłankę do podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia Taryfy. Kwota marży zysku w wysokości 4 649 423 zł jest nieuzasadniona w realiach gospodarczych Gminy a jej finansowanie przez odbiorców pozostaje w sprzeczności z regulacjami ochronnymi. Będzie ona powodować nieuzasadniony wzrost opłaty za 1m3 wody o ok. 0,81 zł i ścieków o ok. 1,34 zł netto. Również znaczny wzrost kosztów amortyzacji w stosunku do roku 2016 (78,6%) przy niskich nakładach na inwestycje w latach 2017 i 2018. Wskazuje to na nieaktualność planów albo wysoką pozycje kosztów operatora. Powoduje, że majątek jest eksploatowany bez odtworzenia i zagraża jego degradacji. Nadto dopiero ze skargi wynikają nakłady inwestycyjne wartości ok. 1,5 mln. zł i nie są to koszty niezbędne. Wskazane naruszenia formalne Gmina uznała za nieistotne dla wydanego rozstrzygnięcia, gdyż uzupełniono brak podpisu a w głosowaniu uchwały uczestniczyli prawie wszyscy członkowie Komisji Ochrony Środowiska. W piśmie procesowym z 21 kwietnia 2017 r. podjęła polemikę z argumentacją odpowiedzi no skargę, którą uznała za pozaprawną. Wskazała również na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z 13 kwietnia 2017 r. nr [...], którym stwierdzono nieważność kolejnej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w T. z 3 marca 2017 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia "Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy T. na okres od 1.04.2017 r. do 31.03.208 r." w całości jako sprzecznej z art. 24 ust. 5 uzzw. Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2017 r. strony zostały przy swoich stanowiskach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w T. dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 § ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: ppsa). Sąd orzekając w sprawie nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz orzeka na podstawie akt sprawy (art. 134 i art. 133 ppsa). Na mocy art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane, skarżąca posiada interes prawny do wniesienia skargi, która została poprzedzona stosownym wezwaniem i wniesiona została z zachowaniem ustawowego terminu. Nie ma bowiem wątpliwości, że procedura zmierzająca do zatwierdzenia taryf wszczynana jest na wniosek przedsiębiorstwa, a zatwierdzenie bądź odmowa zatwierdzenia przedłożonych taryf ma bezpośredni związek z wypełnianiem przez wnioskodawcę ustawowych zadań. Skoro podstawowym przedmiotem działalności przedsiębiorstwa jest świadczenie usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w oparciu o stawki opłat przedstawione we wniosku taryfowym, ewentualna niezasadna odmowa zatwierdzenia taryf stanowi bezpośrednie naruszenie interesu prawnego skarżącej Spółki, która zgodnie z art. 26 ust. 1 uzzw, musi prowadzić rozliczenia za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków z odbiorcami usług na podstawie cen i stawek opłat określonych w taryfach. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że z przedstawionych Sądowi akt sprawy nie wynika jaki był wynik oceny projektu Taryfy dokonanej przez Burmistrza. Znajdujący się w aktach dokument pt. weryfikacja kosztów ..." T. , 15 11.2016 r. liczący 39 stron został sporządzony przez mgr. inż P. K. i nie został opatrzony żadnym podpisem ani komentarzem Burmistrza. Nie znane jest zatem jego stanowisko i odniesienie do tego opracowania, co jest istotne ze względu na zawarte w nim Rekomendacje i sformułowane zalecenie, od wyjaśnienia których autor uzależnia ostateczną ocenę projektu Taryfy. Podobnie jak wątpliwość kalkulacji opłat za wodę i ścieki z uwzględnieniem marży zysku na poziomie 15% kosztów eksploatacji i utrzymania oraz 12% w przypadku ścieków, co daje kwotę 4 649 423 zł, którą muszą uiścić nabywcy i co może nie zapewniać ochrony ich interesów (art. 23 ust. 2 uzzw).. Odpowiedzi na powyższe pytanie nie dają też wyciągi z protokołu posiedzenia Komisji ds. Rozwoju z 29 listopada 2016 r. czy sesji Rady z 30 listopada 2016 r. Z racji przygotowania negatywnego projektu uchwały można jedynie domniemywać, że w ostateczności ocena ta była negatywna. Nie znane są jednak jej argumenty, co jest istotne wobec zawartego w przedstawionej Weryfikacji (...) twierdzenia, że "Wniosek spełnia wszystkie wymogi merytoryczne wynikające z przepisów prawa, przedstawiona dokumentacja oraz argumentacja zarządu Spółki co do poziomu cen i stawek na okres od 01.0102017 do 31.12.2017 r. jest prawidłowa i stanowi podstawę do pozytywnej weryfikacji wniosku." Z tabeli A wniosku wynika, że cena 1 m3 wody w roku 2017 ma wynosić 5,58 (była 5,36 zł) a ścieków 12,11 zł (było 10,27 zł) a z tabeli C, że wzrost kosztów eksploatacji i utrzymania (ścieki) w roku 2017 wzróśł o 4 299 1222 zl, z czego 2 772 130 zł stanowią czynsze i podatki, 1 041 430 zł dodatkowe koszty modernizacji oczyszczalni Leśna oraz 485 562 zł pozostałe koszty. Stosownie do art. 24 ust. 5 uzzw rada podejmuje uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami Przywołana norma stosownie do jej literalnego brzmienia traktuje o całości taryf, nie zawiera żadnych wyłączeń, a tym samym wszystkie elementy zaproponowanych we wniosku taryf podlegają kontroli rady, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z przepisami mogą wpłynąć na ocenę czy taryfy mogą zostać zatwierdzone czy też winna zostać podjęta uchwała w przedmiocie odmowy ich zatwierdzenia. W konsekwencji także poprawność ustalenia wpływającej na cenę usług marży może podlegać kontroli i ocenie. Przepisem obejmującym taryfy w całości (a więc wszystkie ich elementy, w tym marżę) jest § 3 pkt 1 b rozporządzenia stanowiący, iż opracowując taryfę przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązane jest zapewnić ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. W konsekwencji ustalenie przez radę gminy, iż wskutek zawyżenia któregoś z elementów (także marży) w sposób nieuzasadniony, uderzający w odbiorców, wzrosły ceny, a tym samym przedsiębiorstwo naruszyło wskazaną powyżej normę rozporządzenia, uprawnia i obliguje radę, stosownie do art. 24 ust. 5 uzzw do odmowy zatwierdzenia taryfy. Okoliczności, o których mowa powyżej, muszą jednak zostać przez radę gminy jednoznacznie stwierdzone i w sposób niezbity wykazane w uzasadnieniu uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf. Uzasadnienie takie winno być, jak się wydaje, szczególnie pieczołowicie sporządzone w przypadku, gdy jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, taryfy zostały pozytywnie zweryfikowane przez organ wykonawczy (Burmistrza) lub warunkowo z koniecznością pozyskania dodatkowych wyjaśnień, w ramach przyznanych mu w art. 24 ust. 4 uzzw kompetencji. Odmawiając zatwierdzenia taryf rada winna zatem wykazać ich sprzeczność z przepisami w sposób na tyle jednoznaczny aby podważyć pozytywne ustalenia organu wykonawczego gminy – por. wyrok WSA we Wrocławiu II SA/Wr 234/11 z 8.06.2011 r. (publ. CBOS). Przedłożona Sądowi uchwała wymogów takich w wystarczającym zakresie nie spełnia, gdyż nie dowodzi, że przedłożony wniosek taryfowy istotnie narusza przepisy prawa, w szczególności w zestawieniu z argumentami "A" . Lakoniczność i ogólnikowość argumentacji, którą posłużyła się Rada Miejska w T. i wadliwość części uzasadnienia, w której Rada wykroczyła poza przyznane jej uprawnienia (o czym poniżej) nie pozwalają na ocenę czy istotnie przedłożone taryfy obarczone były wadami uzasadniającymi odmowę ich zatwierdzenia i czy dane oraz wyliczenia przedstawione w uzasadnieniu uchwały są prawidłowe. Rada wskazując, że udział marży zysku w strukturze kosztów wody we wniosku taryfowym na rok 2017 wynosi ok. 15% kosztów eksploatacji i utrzymania a ścieków ok.12%. Dalej odwołuje się do konkretnych liczb i porównań do lat poprzednich 2014 i 2015, które mają potwierdzać nieuzasadniony wzrost marży zysku – 4% w stosunku do roku 2015 i 6% w stosunku do roku 2016 w przypadku dostawy wody i 42% i 25% w przypadku odprowadzania ścieków (str. 3 uzasadnienia), co daje w roku 2017 kwotę 4,6 mln. zł i stanowi nieuzasadniony wzrost w stosunku do roku 2016, kiedy wynosiła ok. 3,72 mln zł (2,06+ 1,66) i na takim poziomie powinna pozostać. W przeciwnym wypadku wzrost opłat za dostawę wody i odbiór ścieków będzie nieuzasadniona podwyżką i zwiększy wysokość opłaty o 0,81 zł i 1,34 zł netto. W tym miejscu należy zauważyć, że z uzasadnienia uchwały nie wynika w jaki sposób Rada dokonała tych wyliczeń, zwłaszcza w sytuacji, kiedy opłata za wodę w roku 2016 wynosiła 5,36 zł a ścieki 10,27 zł a ma wynosić 5,58 zł i 12,11 zł. Nadto Rada sama sobie przeczy stwierdzając, że "mimo, że udział marży zysku w kosztach eksploatacji i utrzymania pozostaje od kilku lat na tym samym poziomie (odpowiednio 15% i 12% kosztów eksploatacji i utrzymania), to jednak drastycznie wzrasta kwota marży, co powoduje konieczność faktycznego pokrywania przez odbiorców zwiększonego zysku "A" sp. z o.o. Wobec ogólnego wzrostu kosztów ponoszonych przez "A" poziom marży pozostaje zachowany jedynie w relacji do wrastających kosztów wskazanych we wniosku taryfowym. Natomiast faktycznie kwota marży rośnie generując wzrost zysku "A" ." Logika wskazuje, że jeżeli rośnie kwota bazowa to w liczbach 10% kwotowo również wzrasta i nie jest to tym samym zysk nadmierny lub nieuzasadniony. W tym miejscu należy wyjaśnić, że kontrola proponowanych w taryfie stawek odbywa się dwuetapowo. W pierwszym etapie (art. 24 ust. 4 uzzw), organ wykonawczy gminy sprawdza, czy taryfy i plan zostały opracowane zgodnie z przepisami ustawy i weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 (czyli koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w poprzednim roku obrachunkowym, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy) pod względem celowości ich ponoszenia. Przy czym, jak to wynika z art. 20 ust. 5 tej ustawy, ww. ewidencja księgowa powinna w szczególności umożliwiać m.in. wydzielenie kosztów stałych i zmiennych, przychodów związanych z poszczególnymi rodzajami działalności przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego, a także w odniesieniu do poszczególnych taryf, ustalenie kosztów związanych z działalnością inwestycyjną w poprzednim roku obrachunkowym. Następnie taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy, co oznacza, że rada gminy rozstrzyga w sposób ostateczny o prawidłowości przedłożonej przez przedsiębiorstwo taryfy (art. 24 ust. 1 uzzw). Jak podkreślił NSA w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., II OPS 1/05, użytemu w art. 24 ust. 1 i 3 uzzw terminowi "zatwierdzenie" należy przypisać swoiste znaczenie prawne. Czynność zatwierdzenia oznaczać będzie akceptację obowiązywania cen i opłat w ustalonej w taryfie wysokości. W przeciwnym przypadku rada gminy jest władna podjąć uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf. Przesłankę podjęcia uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf stanowi sporządzenie ich niezgodnie z przepisami (art. 24 ust. 5 in fine). O tym, w jakich okolicznościach może dojść do odmowy zatwierdzenia taryf, powołany przepis nie stanowi w sposób bezpośredni, lecz uzależnia podjęcie takiej uchwały od stwierdzenia, że taryfy sporządzono niezgodnie z przepisami. Dla oceny, że doszło do spełnienia tej przesłanki, konieczne jest zatem sięgnięcie do przepisów, które wyznaczają standardy, według których taryfy mają być sporządzone. W samym art. 24 ust. 5 uzzw ustawodawca nie wskazuje konkretnie, o jakie przepisy chodzi. W konsekwencji takiej techniki prawodawczej, podjęcie przez radę uchwały o odmowie zatwierdzenia taryf musi się łączyć ze stwierdzeniem, jaki przepis prawa taryfy naruszają, przy czym chodzi tu o przepisy dotyczące sporządzania taryf. Jak z powyższego wynika, podstawę do podjęcia przez radę gminy (radę miasta) uchwały odmawiającej zatwierdzenia taryf stanowi nie tylko przepis art. 24 ust. 5 uzzw, ale także wymagający współzastosowania inny przepis lub przepisy, których naruszenie świadczy o sporządzeniu taryf niezgodnie z przepisami. Wymieniony przepis ma charakter blankietowy, gdyż zaistnienie skutków prawnych wiążą z okolicznościami określonymi w innych przepisach (por. wyrok WSA w Gliwicach z 11.06.2008 r., sygn. akt II SA/GL 312/08, publ. CBOSA). Rada winna zatem wykazać, który przepis prawa został naruszony i precyzyjnie w skazać na czym owo naruszenie polegało. W uzasadnieniu uchwały nie dopełniono powyższego wymogu. Jako wzorzec kontroli winna przyjąć przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) i rozporządzenia, normujące nie tylko materię ustalania taryf i ich zatwierdzania, ale też zasady rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki i sposób tych rozliczeń. Jak wskazano wyżej w przedstawionym dokumencie "Weryfikacja .." naruszenia wskazanych przepisów prawa się nie dopatrzono. Uzasadnienie uchwały nie daje także odpowiedzi na podstawowe pytania, dlaczego jeżeli udział marży zysku w odniesieniu do cen wody i ścieków nie uległ zmianie, to wysokość opłat uległa wzrostowi? Rada nie zbadała czy sposób jej ustalenia spowodował nieuzasadniony wzrost cen, o którym mowa w rozporządzeniu, czy też opłaty wzrosły z innej przyczyny wskazanej przez Spółkę. Nie wskazała, który konkretnie przepis został naruszony i w jaki sposób naruszenie to miało wpływ na wzrost opłaty. Rada nie zwróciła się ani do Burmistrza, czy autora weryfikacji, który taryfy uznał za poprawne (str. 36), ani do Spółki o stosowne, bardziej szczegółowe, wyjaśnienia. Nadto, za pozbawione podstawy prawnej, a tym samym wykraczające poza ustawowe kompetencje Rady uznać należy kryteria wskazane w rozdziale Rekomendacja. Nie zawierają bowiem odesłania do konkretnych przepisów ustawy, a Wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych (...) załączony do wniosku nie budzi wątpliwości. Podobnie jak wskazanie łącznej kwoty marży zysku na rok 2017 bez wyjaśnienia wysokości jej udziału w cenie 1 m3 wody czy ścieków. Skarżąca w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak również w skardze szczegółowo wskazała na zmniejszenie udziału zysku w cenie wody i ścieków o 0,06 zł oraz zastosowaną marżę zysku w taryfie, która stanowi 12,87% dla wody i 10,60% dla ścieków, przy zakreślonym umową poziomie marży zysku do 20% brutto, pominięcie znacznego zwiększenia ilości świadczonych usług oraz kosztów dodatkowych poniesionych w związku z wzrostem opłat czynszowych, podatku od nieruchomości i przejęcia majątku wartości ok. 70 mln. zł. Wskazywała także na bezprawny zarzut niskiego poziomu inwestycji w zestawieniu z odpisem amortyzacyjnym, który jest obowiązkowy i wynika z ustawy o rachunkowości. Rada nie wskazała, jakie przepisy zostały w tym zakresie naruszone, jak również które pozwalają odstąpić od amortyzacji. W tym kontekście brak opinii Komisji Ochrony Środowiska mógł mieć wpływ na podjęcie przez Radę przedwczesnej decyzji w postaci uchwały o odmowie zatwierdzenia Taryfy. Nie jest to jednak uchybienie skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. W przypadku braku podpisu pod uzasadnieniem Uchwały Sąd podzielił pogląd, że jest to brak formalny podlegający uzupełnieniu, co nastąpiło. Podsumowując Sąd stwierdza, że zarzuty podniesione przez Radę w stosunku do projekty taryfy nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Rada nie wykazała zatem wystąpienia przesłanki uzasadniającej odmowe jej zatwierdzenia. Stąd zaskarżona uchwała nie mogła się ostać i podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 ppsa. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 300,00 zł, wynagrodzenie pełnomocnika – 480,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200, 205 i 209 ppsa, a także rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu obowiązującego w dacie wniesienia skargi. Ponownie rozpatrując wniosek o zatwierdzenie Taryfy Rada winna w sposób jednoznaczny wskazać, że kwotowy wzrost marży miał wpływ na wzrost opłaty a przedstawione przez "A" obliczenia wskazujące na jej zmniejszenie są wadliwe. Podobnie jak nie miał wpływu na wzrost opłat wskazany przez Spółkę wzrost kosztów bezpośrednich (amortyzacja, czynsz dzierżawny, podatek od nieruchomości, koszty zakupu wody). Udział marży zysku nie jest pojęciem abstrakcyjnym, jest policzalnym i nie można oceniać go wyłącznie poprzez wzrost kwotowy, abstrahując od pozostałych czynników kosztowych i zapisów § 6 rozporządzenia, które definiuje niezbędne przychody dla potrzeb obliczania taryfowych cen i stawek opłat planowanych na rok obowiązywania taryfy. Obejmują ono 6 pozycji wśród których odrębnie wskazano koszty eksploatacji i utrzymania z uwzględnieniem amortyzacji podatków i opłat (pkt 1) i odrębnie marżę zysku (pkt 6). Musi również wykazać, że przyjęty w Taryfie wzrost jest nieuzasadniony koniecznością uzyskania niezbędnych przychodów, gdyż tylko taki podlega zakwestionowaniu z racji ochrony interesu odbiorców.