III SA/Gl 307/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Ewelina Cyroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2025 r. sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 28 października 2021 r. nr XL/867/21 w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych niepublicznym oraz publicznym szkołom i innym placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne, oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania oddala skargę. Pismem z 26 lutego 2025 r. A.B., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: P (dalej: skarżąca; strona; beneficjent) złożyła skargę na uchwałę Rady Miasta Katowice (dalej również: organ; organ administracji) z 28 października 2021 r. Nr XL/867/21 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu miasta Katowice niepublicznym oraz publicznym szkołom i innym placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne, oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (dalej: uchwała) w części, to jest w § 11 ust. 3.1 uchwały, zgodnie z którą: "Na dokumentach finansowo-księgowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków dotacji Miasta Katowice, dotowany zobowiązany jest umieścić opis: »Wydatek sfinansowany z dotacji otrzymanej z budżetu Miasta Katowice w kwocie ........ . Dotyczy ...... (nazwa dotowanego podmiotu)« oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska osoby reprezentującej organ prowadzący. Ponadto na dokumencie finansowo-księgowym należy wpisać numer liczby porządkowej dokumentu rozliczonego z dotacji, wynikający z rozliczenia wykorzystania dotacji, o którym mowa w § 7 ust. 1 i ust. 4-7, z zastrzeżeniem ust. 3.2". Jako podstawę prawną uchwały wskazano: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust.1, art. 41 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) oraz art. 12 pkt. 11, art. 40 ust.1, art. 42 ust.1, art. 91 i art. 92 ust. 1 pkt.1 i ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 ze zm.), w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2029 ze zm.). Skarżąca podniosła następujący zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie: art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (dalej: u.f.z.o.) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej przez Radę Miasta Katowice poprzez: (A) wprowadzenie obowiązku opisu dokumentów w sposób nieadekwatny i nieproporcjonalny do celu, w jakim wymóg opisu został wprowadzony; (B) wprowadzenie obowiązku nie przewidzianego ustawą o finansowaniu zadań oświatowych ani innymi przepisami rangi ustawy. W konsekwencji skarżąca domagała się: stwierdzenia nieważności ww. uchwały w zaskarżonej części; oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że prowadzi Niepubliczne Przedszkole [...] w Katowicach od [...] r. Skarżąca otrzymywała w związku z prowadzeniem niepublicznego przedszkola dotacje oświatowe od Gminy, zgodnie z ustawą o finansowaniu zadań oświatowych (art. 17. ust. 3 u.f.z.o.). Wobec skarżącej prowadzone jest postępowanie w sprawie zwrotu dotacji o sygn. akt [...] przez Prezydenta Miasta Katowice. W dniu 28 października 2021 r. Rada Miasta Katowice podjęła uchwałę Nr XL/ 867/21 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu miasta Katowice niepublicznym oraz publicznym szkołom i innym placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne, oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. W ocenie skarżącej wskazane sformułowanie zawarte w zaskarżonej części uchwały - § 11 ust. 3.1, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz narusza art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Z tego przepisu, w ocenie strony, wynika bowiem kompetencja ustawowa, która nie daje uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów czy też zmian zasad obliczania dotacji, jak i regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, modyfikowania ustawowych zasad ustalania i udzielania dotacji, czy też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Uchwała powinna nadto uwzględniać istniejący stan prawny, a także brać pod uwagę istotę dotacji i jej charakter. Natomiast uchwała nie może modyfikować ustawowych zasad udzielania tych dotacji. Powołany przepis nie daje uprawnienia do wskazywania w uchwale dodatkowych kryteriów, czy też zmiany zasad obliczania wysokości dotacji. Poza tym – w ocenie skarżącej – za zbyt daleko idący należy uznać obowiązek opisywania każdego dokumentu narzuconą przez uchwałę formułą językową, a dodatkowo wymaganie, by formuła ta była każdorazowo opatrzona podpisem z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska osoby reprezentującej organ prowadzący, jak również numerem liczby porządkowej dokumentu rozliczonego z dotacji, wynikającego z rozliczenia wykorzystania dotacji. Obowiązki, które jednostka samorządu terytorialnego może nałożyć na podmioty zobowiązane do rozliczenia dotacji, muszą pozostawać w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą stać w sprzeczności z innymi prawami. Następnie skarżąca przekonywała, że ma interes prawny w zaskarżeniu postanowienia wskazanego w zaskarżonej uchwale , albowiem wywiera ono bezpośredni wpływ na zakres jej praw i obowiązków (co zresztą potwierdza już prowadzona kontrola o znaku [...]). Dodatkowo, skarżąca uzasadnia interes prawny w zaskarżeniu ww. postanowienia tej uchwały tym, że w ramach postepowania w sprawie zwrotu dotacji podstawą oceny prawnej i rozstrzygnięcia organu I instancji (tj. Prezydenta Miasta Katowice) staną się przepisy nieważnej uchwały, które są wiążące, bowiem stały się aktem prawa miejscowego i organ jest nimi związany do czasu wyeliminowania ich z obrotu. Natomiast w odpowiedzi na skargę wnoszono w pierwszej kolejności o jej odrzucenie, ewentualnie - z ostrożności procesowej - o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie a limine skargi organ zwrócił uwagę, że na obecnym etapie toczącego się postępowania nie ma żadnej pewności, co najwyżej subiektywne jedynie przewidywania i przypuszczenia strony postępowania, że wydanie decyzji nastąpi w oparciu o zasadniczy materiał dowodowy, tj. protokół kontroli o znaku: [...], w tym zwłaszcza w związku z zaskarżoną regulacją zawartą w uchwale. Gdyby nawet tak się stało, jak dalej podnoszono w odpowiedzi na skargę, to z uwagi na przysługujące skarżącej środki odwoławcze w toku instancji oraz skargą do sądu administracyjnego w chwili obecnej nie ma żadnej pewności, że ewentualne w przyszłości negatywne dla skarżącej rozstrzygnięcie organu I instancji stanie się ostateczne i prawomocne. Dlatego zawarte w skardze twierdzenia to czysto hipotetyczne stany, przyszłe, wysoce niepewne i w oczywisty sposób oparte na subiektywnych przewidywaniach i przypuszczeniach. Podsumowując, na dzień złożenia skargi, w ocenie organu, zaskarżoną uchwałą skarżącej nie zostało odebrane lub ograniczone prawo do otrzymania dotacji w wysokości określonej w uchwale, wynikające z prawa materialnego tj. u.f.z.o., względnie został nałożony na nią nowy obowiązek (np. zwrot kwoty nadmiernie wykorzystanej dotacji) lub też zmieniony obowiązek dotychczas na niej ciążący. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, jak dalej przekonywano, również ze względów merytorycznych. Wbrew twierdzeniu skarżącej, jak zaznaczono, § 11 ust. 3 pkt 1 uchwały, nie wykracza poza delegację ustawową, o której mowa w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Taka czynność, zdaniem pełnomocnika organu, w prosty i mało uciążliwy dla beneficjenta sposób, umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, a to zaś jest wyraźnie wyartykułowanym celem i zakresem wynikającym z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Tym samym nie ma powodu, by trafność tych orzeczeń należało kwestionować w odniesieniu do zbieżnej delegacji wynikającej z art. 38 ust. 1 u.f.z.o. Wynikający z tej regulacji obowiązek opisywania wszystkich dokumentów finansowo-księgowych potwierdzających wydatki sfinansowane ze środków dotacji, opatrzenie takiego oświadczenia podpisem z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska osoby reprezentującej organ prowadzący, jak również obowiązek wpisywania na każdym z takich dokumentów numeru liczby porządkowej dokumentu rozliczonego z dotacji, wynikającego z rozliczenia wykorzystania dotacji — w opinii pełnomocnika organu — nie są czynnościami ani szczególnie trudnymi i skomplikowanymi, ani tym bardziej uciążliwymi dla profesjonalnego podmiotu prowadzącego działalność edukacyjną z wykorzystaniem środków publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zaskarżona uchwała Rady Miasta Katowice z 28 października 2021 r. Nr XL 867/21 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych z budżetu miasta Katowice niepublicznym oraz publicznym szkołom i innym placówkom oświatowym prowadzonym przez osoby fizyczne i prawne, oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania jest aktem prawa miejscowego i wobec tego może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Przedmiotem skargi jest stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie brzmienia § 11 ust. 3.1 uchwały. Skarga ta została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.). Stanowi on, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że prawo do zaskarżenia przysługuje tylko tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Legitymację skargową przyznaje tylko tym podmiotom, których indywidualny interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone zapisami takiej uchwały (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2024 r., II OSK 1935/22, Legalis nr 3042211). W związku z tym to na skarżącej ciąży powinność wykazania, że kwestionowana uchwała, naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla jej sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stanowi zatem konsekwencję wykazania, że kwestionowany akt ma wpływ na sytuację materialnoprawną skarżącego, a więc przyczynia się w sposób bezpośredni do modyfikacji jego praw i obowiązków poprzez ich powstanie, zmianę lub unicestwienie (por. wyrok WSA w Gliwicach z 8 listopada 2023 r., I SA/Gl 1135/23, Legalis nr 3005266; wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., I OSK 810/23, Legalis nr 2933241; wyrok NSA z 23 lipca 2024 r., III FSK 97/24, Legalis nr 3106763). Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca wywodzi swój interes prawny z faktu, że prowadziła przedszkole na terenie Miasta Katowice w momencie obowiązywania zaskarżonej uchwały. Zatem strona chcąc pozyskać dotację (oświatową) była zmuszona dostosować swoją działalność do jej regulacji. Z tej okoliczności skarżąca wywiodła swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż skarżąca jest organem prowadzącym w rozumieniu art. 2 pkt 15 u.f.z.o. Zgodnie bowiem z tym przepisem - ilekroć mowa o organie prowadzącym - należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, osobę prawną niebędącą jednostką samorządu terytorialnego oraz osobę fizyczną prowadzących przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę. Analiza przepisów u.f.z.o. (np. art. 33, 36) wskazuje, że adresatem zarówno regulacji tej ustawy w zakresie obowiązków związanych z dotacjami, jak również adresatem aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 38 ust. 1 u.f.z.o. - są organy prowadzące odpowiednio: przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę. W ocenie Sądu strona wykazała, że przedmiotowa uchwała miała wpływ na jej sytuację prawną poprzez ograniczenia prawa do uzyskania dotacji oraz sposobu prowadzenia przedszkola. W uzasadnieniu skargi strona powoływała się na bezpośredni wpływ § 11 ust. 3.1. uchwały na zakres jej praw i obowiązków (fakt prowadzonej kontroli o znaku [...]). Dodatkowo, skarżąca uzasadnia interes prawny w zaskarżeniu ww. postanowienia uchwały tym, że w ramach postępowania w sprawie zwrotu dotacji podstawą oceny prawnej i rozstrzygnięcia organu I instancji (tj. Prezydenta Miasta Katowice) staną się przepisy nieważnej uchwały, które są wiążące, bowiem stały się aktem prawa miejscowego i organ jest nimi związany do czasu wyeliminowania ich z obrotu (por. uzasadnienie skargi – str. 5). W związku z powyższym Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna, a zatem podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Skarżąca wobec regulacji § 11 ust. 3.1 uchwały dowodzi, że jej treść narusza art. 38 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (aktualny tekst jedn. z 6 marca 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 439; dalej: u.f.z.o.). Skarżąca argumentowała w uzasadnieniu skargi, że nałożenie obowiązku opisywania faktur i rachunków "adnotacjami własnymi" nie mieści się w ustawowym upoważnieniu do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji. Sąd nie podziela zarzutu, że rada gminy (miasta) nie posiada kompetencji do zobowiązania organu prowadzącego dotowaną jednostkę do dokonywania opisów na dowodach księgowych, jak również do zamieszczania na nich informacji o sfinansowaniu tego wydatku dotacją z budżetu miasta Katowice. Nie ma racji skarżąca, że dokonywanie opisów na dokumentach księgowych o treści wskazanej w uchwale Rady Miasta zbyt daleko ingeruje w działalność podmiotów otrzymujących dotację, ponieważ zasady prowadzenia ewidencji rachunkowych, jak i terminy przechowywania oraz ewidencjonowania dowodów rachunkowych zostały określone w konkretnych aktach prawnych rangi ustawowej takich jak ustawa z 29 września 1994 r. o rachunkowości (tekst jedn. z 4 listopada 2022 r., Dz.U. z 2023 r. poz. 120 ze zm.), czy też ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. z 23 grudnia 2024 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.). Zdaniem Sądu, który przychyla się do aktualnego, przeważającego obecnie stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z 20 lipca 2021 r., I SA/Bd 277/21, Legalis nr 2603530; wyrok NSA z 19 lutego 2025 r., I GSK 1545/21, Legalis nr 3224186), przepisy regulujące prowadzenie księgowości mają do spełnienia inną funkcję, zaś rada gminy (miasta) mając uprawnienie do rozliczania dotacji i kontrolowania sposobu wydatkowania środków – musi mieć realne instrumenty, które pozwolą jej te funkcje wykonać. Stanowisko skarżącej prowadziłoby natomiast - zdaniem Sądu - do absurdu – ponieważ dopiero w toku ewentualnej kontroli gmina mogłaby zapytać o to, na co wydatkowano środki pochodzące z dotacji, i dopiero wówczas jednostka kontrolowana mogłaby niejako ex post podejmować lub zmieniać decyzje (por. uzasadnienie wyroku WSA w Bydgoszczy z 20 lipca 2021 r., I SA/Bd 277/21, Legalis nr 2603530). Zdaniem Sądu użyteczne jest uczynienie na dokumencie księgowym trwałej adnotacji o sposobie finansowania danego wydatku – bo utrwala to informację i dzięki temu nie będzie wchodziła w rachubę ani niepamięć, ani zmiana decyzji ex post, swoiste "dopasowanie" informacji o finansowaniu danego wydatku do sytuacji na konkretny moment np. kontroli – co bardzo istotne. Dzięki temu co do każdego wydatku będzie definitywnie przesądzone i utrwalone na dokumencie to, czy dany wydatek został sfinansowany z dotacji, czy też nie. Kwestionowany przez stronę zapis uchwały dotyczy w istocie stosunkowo prostej czynności, która w mało uciążliwy dla podmiotu kontrolowanego sposób, umożliwia skuteczną kontrolę organu administracji nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. Nałożony na podmiot kontrolowany obowiązek nie jest nadmierny, a ułatwi weryfikację prawidłowego dysponowania środkami publicznymi. Ponadto Sąd zauważa, że ciężar udowodnienia prawidłowości wydatkowania i rozliczenia dotacji spoczywa na beneficjencie, jego rzeczą jest właściwe udokumentowanie wydatków, poprzez przedłożenie dowodów je potwierdzających, bowiem rozliczenia dotacji nie dokonuje się wyłącznie na podstawie oświadczeń składanych przez beneficjenta. Dysponowanie środkami publicznymi, w tym z tytułu dotacji podlega określonemu reżimowi i kontroli wydatkowania zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym powołanej wyżej uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 38 u.f.z.p. (m.in. wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2024 r., III SA/Kr 338/24, Legalis nr 3099867; wyrok WSA w Łodzi z 9 listopada 2021 r., I SA/Łd 638/21, Legalis nr 2638966). Jak bowiem wskazano w wyroku NSA z 23 października 2017, II GSK 5034/16, Legalis nr 1725535, Sąd ten stwierdził, oceniając zapisy uchwały nakładające zobowiązanie do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji wydatków finansowanych z udzielonej dotacji oraz odpowiedniego opisywania dowodów księgowych potwierdzających prawidłowość wykorzystania dotacji, że gdy celem tego obowiązku jest prawidłowa kontrola wydatkowania środków pochodzących z dotacji, (...) przychylić należy się do poglądu, że tak sformułowany obowiązek umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. Rozliczając się bowiem z otrzymanych środków beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek służy prawidłowemu rozliczeniu się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie umożliwia właściwą kontrolę. Wprowadzony obowiązek mieści się zatem w granicach delegacji ustawowej bowiem tryb rozliczenia i prawidłowości wykorzystania dotacji jest elementem uchwały wynikającym z delegacji ustawowej. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 27 listopada 2018 r., I GSK 2262/18, Legalis nr 1890655, wskazując, iż zobowiązanie do zamieszczania na dokumentach finansowych adnotacji, wskazującej cel wydatku i jego związanie z konkretną dotowaną placówką, poprzez wskazanie nazwy i adres dotowanego przedszkola, szkoły, placówki, innej formy wychowania przedszkolnego (...) pozwala stwierdzić, że tak sformułowany obowiązek umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. Oba powyższe wyroki dotyczyły delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. jednak jak już wskazywano, była to analogiczna jak obecnie w art. 38 ust. 1 u.f.z.o. delegacja do ustalania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tryb udzielania i rozliczania dotacji, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w całości skargę oddalił.