III SA/Gl 464/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Asesor WSA Adam Pawlyta, Protokolant Specjalista Izabela Maj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi A.L., K.W., D.S., Z.G. na czynność Prezydenta Miasta J. w przedmiocie ustalenia i przekazania dotacji w wysokości zaktualizowanej 1) stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2) zasądza od Prezydenta Miasta J. na rzecz skarżących solidarnie 2108 (dwa tysiące sto osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 30 kwietnia 2025r. A. L. prowadząca działalność oświatową w formie Przedszkola [...] w J.; K. W. prowadząca działalność oświatową w formie Niepublicznego Przedszkola "[...]" w J.; D. S. oraz Z. G. prowadzące wspólnie działalność oświatową w formie Przedszkola Niepublicznego z Oddziałami Integracyjnymi "[...]" w J. (dalej: Skarżące) działając za pośrednictwem pełnomocnika złożyły skargę na czynność Prezydenta J. (dalej: Prezydent) polegająca na ustaleniu i przekazaniu dotacji w wysokości zaktualizowanej obowiązującej od dnia 1 kwietnia 2025r. Powołując się na art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 754, ze zm., dalej: u.f.z.o.) pełnomocnik Skarżących zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 17 ust. 3, art. 12 ust. 1, art. 9 w zw. z art. 44 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 1, art. 43 ust. 2 pkt 1 oraz art. 43 ust. 3 pkt 1 u.f.z.o. poprzez ustalenie wysokości dotacji, o której stanowi art. 17 ust. 3 u.f.z.o. w nieprawidłowej wysokości, tj. poprzez nieuwzględnienie w podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, o której stanowi art. 12 ust. 1 u.f.z.o. wszystkich wydatków bieżących (art. 9 u.f.z.o.) zaplanowanych na rok budżetowy 2025 na prowadzenie przedszkoli przez Gminę J., w szczególności nieuwzględnienie wydatków bieżących z rozdziału klasyfikacji budżetowej: 80148 Stołówki szkolne i przedszkolne zaplanowane w przedszkolach prowadzonych przez Gminę J. i dokonanie aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w marcu 2025 roku, obowiązującej od 1 kwietnia 2025 roku, z pominięciem pełnej kwoty wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy 2025 na prowadzenie przedszkoli przez Gminę J. oraz przekazanie Skarżącym dotacji z budżetu Gminy J. w nieprawidłowej wysokości. Wobec powyższego Skarżące wniosły o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności w części dotyczącej nieuwzględnienia w podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy 2025 na prowadzenie przedszkoli przez Gminę J.; uznanie obowiązku wynikającego z przepisów prawa, tj. obowiązku uwzględniania w podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli wszystkich wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przedszkoli przez Gminę J., bez pomijania wydatków, które zostały zaplanowane w innych niż rozdział 80104 Przedszkola, rozdziałach klasyfikacji budżetowej; zasądzenie od Prezydenta na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów obejmujących wynagrodzenie ustanowionego w sprawie adwokata, według norm prawem przepisanych oraz kosztu uiszczonych opłat skarbowych od pełnomocnictw. Skarżące domagały się także zobowiązania Prezydenta do przekazania do akt przedmiotowego postępowania dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wyliczenia oraz dokumentów zawierających wyliczenia planu oraz pierwszej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w 2025 roku, a to: 1) kwot poszczególnych wydatków bieżących uwzględnionych w podstawowej kwocie dotacji ze wskazaniem w jakich rozdziałach i paragrafach klasyfikacji budżetowej zaplanowane zostały ww. wydatki, 2) kwot (wraz z opisem czego dotyczą), o które pomniejszono kwotę wydatków bieżących, zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1-7 u.f.z.o. 3) statystycznej liczby uczniów, o której mowa w art. 12 ust. 1 tiret pierwszy u.f.z.o. - wszystkie ww. dane z rozróżnieniem na dwa okresy tj. według planu na dzień 1 stycznia 2025 r. (planowana podstawowa kwota dotacji w wysokości obowiązującej od dnia 1 stycznia 2025 r.) oraz według planu na 1 kwietnia 2025 r. (planowana podstawowa kwota dotacji w wysokości zaktualizowanej, obowiązującej od dnia 1 kwietnia 2025 r.). W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżących wskazał, że Prezydent dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, o której stanowi art. 12 u.f.z.o. w marcu 2025r. ze skutkiem od 1 kwietnia 2025 r. z pominięciem pełnej kwoty wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy 2025 na prowadzenie przedszkoli przez Gminę J. Dopuszczalność wniesienia skargi pełnomocnik Skarżących wywodzi z faktu, że Skarżące prowadzą przedszkola niepubliczne, niebędące przedszkolami specjalnymi i niespełniające warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1 u.f.z.o. W związku z tym, otrzymują na każdego ucznia dotację z budżetu Gminy J. w wysokości równej 75% podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż przewidziana kwota potrzeb oświatowych na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola dla gminy (art. 17 ust. 3 u.f.z.o.). Zaskarżona czynność Prezydenta dotyczy ustalenia wysokości i przekazania Skarżącym dotacji w kwocie zaktualizowanej, zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 43 ust. 1 pkt 1, art. 43 ust. 2 pkt 1 oraz art. 43 ust. 3 pkt 1 u.f.z.o. tj. kwoty dotacji obliczonej przez Prezydenta w marcu i obowiązującej od 1 kwietnia, przy czym wypłata dotacji następuje zgodnie z art. 34 ust. 1 u.f.z.o., na rachunek bankowy przedszkola, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca (z tym, że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego). Opierając się na orzecznictwie sądów administracyjnych pełnomocnik Skarżącej podał, że czynności polegające na ustaleniu wysokości i przekazaniu dotacji stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tej okoliczności wywodzi o braku podstaw do kwestionowania dopuszczalności drogi sądowo-administracyjnej w przypadku, gdy skarżona jest czynność polegająca na ustaleniu wysokości i przekazaniu dotacji. Pełnomocnik Skarżących podał, że skarga została w terminie, który liczy od ustalenia wysokości dotacji w zaktualizowanej wysokości i ogłoszenia zaktualizowanej, podstawowej kwoty dotacji w wysokości [...] zł (100%) z dnia 1 kwietnia 2025 r. opublikowanego w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy J., wskazując jednocześnie, iż dotacja za miesiąc kwiecień została przekazana Skarżącym z końcem miesiąca kwietnia 2025r. Podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli obowiązująca w Gminie J. od dnia 1 stycznia 2025 r. została ustalona w wysokości rocznej [...] zł (100%), zaś kwota przekazywana przedszkolom niepublicznym wynosiła 75%, tj. [...] zł. Po pierwszej aktualizacji kwoty dotacji Prezydent ustalił podstawową kwota dotacji, obowiązującą od dnia 1 kwietnia 2025 r. w wysokości [...] zł (100%). Kwota dotacji dla przedszkoli niepublicznych, rocznie, na jednego ucznia przedszkola, wynosi zatem [...] zł, co stanowi 75% ww. podstawowej kwoty dotacji. Skarżące zwróciły się do Prezydenta pismem z dnia 7 kwietnia 2025r. (data prezentaty 10 kwietnia 2025 r.) z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w którym zawarto m.in. pytanie "w jaki sposób została obliczona dotacja podstawowa na przedszkole od 01.01.2025r." oraz "w jaki sposób dotacja podstawowa na przedszkola została zaktualizowana w kwietniu 2025 r.", w tym ,,a) z czego od 01.01.2025r.wynika spadek obliczonej i zaktualizowanej dotacji w kwietniu?". Prezydent na zadane pytanie odpowiedział lakonicznie, zdawkowo, w większości formułując odpowiedzi w ten sposób, że podane zostały podstawy prawne obliczenia pierwszej aktualizacji w 2025r. lub zwrócił się do Skarżących z prośbą o doprecyzowanie pytania. Wobec tego Skarżące zostały zmuszone sporządzić przedmiotową skargę bazując na dokumentach, które zostały im przekazane wraz z odpowiedzią na wymieniony wniosek o udostępnienie informacji publicznej oraz na wiedzy własnej. Skarżące zarzucają Prezydentowi, że podjął on czynność aktualizacji obowiązującej od dnia 1 kwietnia 2025r. wysokości dotacji z naruszeniem wskazanych zasad aktualizowania podstawowej kwoty dotacji poprzez nieuwzględnienie wydatków bieżących z rozdziału klasyfikacji budżetowej: 80148 Stołówki szkolne i przedszkolne. Odnośnie natomiast innych wydatków bieżących, których wysokość ma wpływ na ustalenie podstawowej kwoty dotacji Skarżące na dzień składania skargi nie mają wystarczającej wiedzy i wobec tego wnoszą o: 1. zobowiązanie Prezydenta do przekazania dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wyliczenia oraz dokumentów zawierających wyliczenia planu oraz pierwszej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w 2025r. a to, zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. 1) kwot poszczególnych wydatków bieżących uwzględnionych w podstawowej kwocie dotacji ze wskazaniem w jakich rozdziałach i paragrafach klasyfikacji budżetowej zaplanowane zostały ww. wydatki, 2) kwot (wraz z opisem czego dotyczą), o które pomniejszono kwotę wydatków bieżących, zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1-7 u.f.z.o. 3) statystycznej liczby uczniów, o której mowa w art. 12 ust. 1 tiret pierwszy u.f.z.o. - a wszystkie ww. dane z rozróżnieniem na dwa okresy, tj. według planu na dzień 1 stycznia 2025 r. (planowana podstawowa kwota dotacji w wysokości obowiązującej od dnia 1 stycznia 2025r.) oraz według planu na 1 kwietnia 2025r. (planowana podstawowa kwota dotacji w wysokości zaktualizowanej, obowiązującej od dnia 1 kwietnia 2025r.), - celem weryfikacji czy podstawowa kwota dotacji dla przedszkoli obowiązująca od dnia 1 kwietnia 2025r., została wyliczona z uwzględnieniem wszystkich wydatków bieżących na prowadzenie przedszkoli przez Gminę J. w 2025 r., po dokonaniu stosownych pomniejszeń oraz podziału przez odpowiednią, statystyczną liczbę uczniów. Według wiedzy Skarżących dla przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę J. nie są prowadzone wydzielone rachunki dochodów. Rachunki takie były prowadzone do końca 2017r., jednak uchwałą nr [...] Rady Miasta J. z dnia 22 czerwca 2017r. zostały zlikwidowane. Skarżące podały także, że w "planie pierwotnym" tj. planie w oparciu o który ustalana była podstawowa kwota dotacji obowiązująca od dnia 1 stycznia 2025r. w ogóle nie uwzględniono wydatków bieżących na prowadzenie przez Gminę J.: Przedszkola Publicznego Nr [...]. Przedszkola Publicznego Nr [...]. Przedszkola Publicznego Nr [...]. Może to wynikać z faktu przekazania Skarżącym przez Prezydenta niepełnych, niekompletnych danych. Dodatkowo po porównaniu danych zawartych w zestawieniu wykonania budżetu dla wydatków: od 2025-01-01 do 2025-02-28 (plan pierwotny), zestawieniu wykonania budżetu dla wydatków: od 2025-01-01 do 2025-02-28 (plan po zmianach) oraz lakonicznej odpowiedzi Prezydenta w piśmie z dnia 23 kwietnia 2025 r., str. 2, na pytanie "i) Czy do wydatków bieżących zostały wliczone wydatki stołówek lub czy zostało zastosowane proporcjonalne obliczenie dla oddziału szkolno-przedszkolnego nr 1? TAK" Skarżące powzięły wątpliwość co do zakresu udzielonej odpowiedzi tj. czy odnosi się ona wyłącznie Zespołu Szkolno- Przedszkolnego Nr [...] czy też do wszystkich publicznych przedszkoli. Skarżące zauważyły przy tym, że działanie organu administracji publicznej, które powoduje konieczność domyślania się i zgadywania, co miał na myśli organ administracji publicznej udzielając odpowiedzi na wniosek stoi w sprzeczności z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, w tym obowiązkiem stania na straży praworządności (art. 7 KPA) oraz działania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 KPA). Niezależnie Skarżące stwierdziły, że kwota dotacji zarówno ustalona w podstawowej stawce jak i po aktualizacji nie zawiera wszystkich wydatków bieżących na prowadzenie przedszkoli, zgodnie z dyspozycją art. 9 u.f.z.o. i art. 12 ust. 1 u.f.z.o., a mianowicie wydatków bieżących z rozdziału klasyfikacji budżetowej: 80148 Stołówki szkolne i przedszkolne, które dotyczyłyby przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę J., za wyjątkiem przedszkola w Zespole Szkolno-Przedszkolnym Nr [...]. Zgodnie z informacją zamieszczoną w BIP Miasta J., przedszkoli publicznych ogólnodostępnych prowadzonych przez ww. Gminę jest [...] (nie licząc przedszkola w Zespole Szkolno-Przedszkolnym Nr [...]). Faktem powszechnie znanym jest, że w Gminie J. w znakomitej większości przedszkoli publicznych działa kuchnia. Powyższe oznacza, iż zatrudnione są osoby, w tym kucharze, intendenci, dokonywane są zakupy artykułów żywnościowych. Według wiedzy Skarżących dla przedszkoli publicznych prowadzonych przez Gminę J., nie są prowadzone wydzielone rachunki dochodów (art. 223 ustawy o finansach publicznych), których prowadzenie w konsekwencji oznaczałoby brak konieczności wliczania wydatków z rozdziału 80148 do podstawowej kwoty dotacji, ale to też wyłącznie przy założeniu, że uchwała Rady Miasta J. o utworzeniu ww. rachunków przewidywałaby ponoszenie wydatków na wyżywienie z takiego rachunku. Rachunki te jednak, zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta J. z dnia 22 czerwca 2017 roku zostały zlikwidowane. Opierając się na art. 51 oraz art. 57 § 2 p.p.s.a. Skarżące wspólnie wniosły skargę w jednym piśmie. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu wyjaśnił, że pierwsza aktualizacja podstawowej kwoty dotacji została dokonana w oparciu o przepisy art. 44 ust. 2 pkt. 1 u.f.z.o. Ponadto brak wyodrębnienia rozdziału 80148 nie oznacza, że przedszkole nie prowadzi żywienia, ani że nie ponosi wydatków w tym zakresie. Przedszkole realizuje obowiązek zapewnienia wyżywienia dzieci zgodnie z art. 106 ustawy Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz.737) i prowadzi tę działalność w ramach podstawowej działalności statutowej. Co więcej, wszystkie wydatki związane z funkcjonowaniem wyżywienia w przedszkolach, które są samodzielnymi jednostkami budżetowymi zostały ujęte w rozdziale 80104, co oznacza, że zostały uwzględnione przy obliczaniu podstawy dotacji oraz przy wyliczeniu aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Brak obowiązku stosowania rozdziału 80148, w przypadku braku wyodrębnionej stołówki (jako pomieszczenia), został potwierdzony również w licznych stanowiskach organów nadzoru oraz regionalnych izb obrachunkowych. Sam brak rozdziału 80148 i wydatków ujętych w tym rozdziale nie przesądza o tym, że nie zostały one poniesione, tylko ujęte są w innym rozdziale. W mieście J., zgodnie z przyjętą i utrwaloną praktyką w sytuacji gdy stołówka przedszkolna nie jest wyodrębnionym pomieszczeniem oraz przedszkole jest organizacyjnie odrębną jednostką (nie wchodzi w skład zespołu szkolno- przedszkolny) wydatki związane z żywieniem dzieci (w tym zakupy żywności, wynagrodzenia kucharek, media) ujmowane są w rozdziale 80104 jako działalność statutowa przedszkola. Odnosząc się do udzielonej informacji na złożony przez Skarżące wniosek o udostępnienie informacji publicznej Prezydent stwierdził, że nie miał podstaw do stosowania wykładni rozszerzającej udzielania odpowiedzi na pytania, które nie zostały zadane. W zadanym pytaniu Skarżące nie pytały o rozdział 850148, tylko o wydatki. Ponadto to one sformułowały pytanie, więc zarzut udzielenia nie klarownej odpowiedzi twierdzącej na pytanie jest niezasadny. Prezydent wyjaśnił także, że przekazane Skarżącym zestawienie wykonania budżetu, stanowiące załącznik do skargi, zawiera plan wydatków bieżących dla wszystkich przedszkoli, w tym również dla PP nr [...] (zestawienie wykonania budżetu dla wydatków od 2025-01-01 do 2025-02-28 str. 1 z 6), PP nr [...] (zestawienie wykonania budżetu dla wydatków od 2025-01-01 do 2025-02-28 str. 4 z 6), i PP nr [...] (zestawienie wykonania budżetu dla wydatków od 2025-01-01 do 2025-02-28 str. 5 z 6). W ocenie Prezydenta żaden przepis ustawy nie wskazuje, że podstawowa kwota dotacji oraz zaktualizowania podstawowa kwota dotacji powinna wzrastać. Przeciwnie - z art.43 ust. 5 u.f.z.o. wynika, iż kwota zaktualizowanej dotacji może wzrastać jak i ulec obniżeniu. W piśmie procesowym z 3 marca 2026r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał wniosek sformułowany w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o zobowiązanie Prezydenta, na zasadzie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 248 k.p.c., do przekazania do akt przedmiotowego postępowania dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wyliczenia oraz dokumentów zawierających wyliczenia planu oraz pierwszej aktualizacji podstawowej kwoty dotacji w 2025 r., zgodnie z art. 12 ust. 1 u.f.z.o. Pełnomocnik Skarżących wskazał przy tym, że skarga została wywiedziona nie tylko z tego powodu, że z uzyskanych informacji nie wynikało, aby w sumie wydatków bieżących, od których zależy ustalenie prawidłowej wysokości podstawowej kwoty dotacji uwzględniane były wydatki związane z wyżywieniem takie jak wydatki na zakup artykułów żywnościowych oraz wynagrodzenia pracowników kuchni, w tym kucharzy oraz intendentów, lecz także z tej przyczyny, iż w odpowiedzi Prezydenta na pytania Skarżących dotyczące przyczyn obniżenia dotacji od 1 kwietnia 2025r. były lakoniczne i zdawkowe. Opierają swoje stanowisko na orzecznictwie sądów administracyjnych pełnomocnik Skarżących wywiódł, że Prezydent miał możliwość przekonania zarówno Sądu, jak i Skarżące co do prawidłowości wyliczeń zaktualizowanej podstawowej kwoty dotacji ale tego nie zrobił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Na wstępie należy rozważyć kwestię dopuszczalności wniesionej skargi. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 - 351). Powinna być skierowana do zindywidualizowanego podmiotu. Do tej grupy spraw należą sprawy z zakresu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji należą do kognicji sądów administracyjnych. Bowiem zgodnie z art. 47 u.f.z.o. czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mimo wcześniejszych rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie oceny dopuszczalności skarg z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do ich rozpoznania, aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje na dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej we wspomnianym obszarze spraw. Podkreśla się, iż z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika jakiekolwiek ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji, a przepis ten nie stanowi, że czynnościami o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są wyłącznie te, które realizowane są na podstawie przepisów w nim enumeratywnie wymienionych. Przepis ten w ogóle nie odnosi się do rodzajów czynności, poprzez ich określenie w poszczególnych przepisach u.f.z.o. NSA zwrócił przy tym uwagę, iż gdyby przyjąć, że tylko czynność określona w konkretnym artykule u.f.z.o. jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a więc może być przedmiotem skargi, przepis art. 47 u.f.z.o. określający te czynności w sposób ogólny były faktycznie zbiorem pustym. Z pewnością nie to było zamierzeniem ustawodawcy (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 1414/20; wyrok NSA z 19 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 1713/20; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 sierpnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 263/21; wyrok WSA w Białymstoku z 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Bk 28/21; wyrok WSA w Rzeszowie z 28 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 310/20; wyrok WSA w Gdańsku z 14 października 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 572/20). Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonego aktu lub czynności bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia/aktu/czynności. Przystępując do wyznaczenia stanu prawnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności wskazać należy na art. 12 ust. 1 u.f.z.o. Określona w nim została definicja legalna podstawowej kwoty dotacji w ten sposób, że ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli należy przez to rozumieć kwotę wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli, z wyłączeniem przedszkoli specjalnych i przedszkoli, w których zaplanowane wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przekraczają 50% ich zaplanowanych wydatków bieżących, pomniejszonych o: 1)zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 2)zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy opłaty za wyżywienie w tych przedszkolach, stanowiące dochody budżetu gminy, 3)sumę iloczynów odpowiednich przewidzianych na rok budżetowy kwot potrzeb oświatowych dla gminy na uczniów niepełnosprawnych zdanymi rodzajami niepełnosprawności w przedszkolach oraz statystycznej liczby uczniów niepełnosprawnych z danymi rodzajami niepełnosprawności w tych przedszkolach, 4)zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej na prowadzenie tych przedszkoli, 5)iloczyn przewidzianej na rok budżetowy kwoty potrzeb oświatowych dla gminy na dziecko objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w przedszkolu oraz statystycznej liczby dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju w tych przedszkolach, 6)iloczyn przewidzianej na rok budżetowy kwoty potrzeb oświatowych dla gminy na uczestnika zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w przedszkolu oraz statystycznej liczby uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych w tych przedszkolach, 7)zaplanowane na rok budżetowy w budżecie gminy wydatki bieżące na realizację programów rządowych, o których mowa w art. 90u ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zwanej dalej "ustawą o systemie oświaty", w tych przedszkolach - i podzielonych przez statystyczną liczbę uczniów w tych przedszkolach pomniejszoną o statystyczną liczbę uczniów niepełnosprawnych w tych przedszkolach. Zaznaczyć trzeba - o czym stanowi art. 9 u.f.z.o. – że ilekroć w niniejszym rozdziale jest mowa o wydatkach bieżących, należy przez to rozumieć wydatki bieżące, o których mowa w art. 236 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, na prowadzenie przez jednostkę samorządu terytorialnego odpowiednio przedszkoli, szkół podstawowych, w których zorganizowano oddział przedszkolny, z przeznaczeniem na ten oddział przedszkolny, innych form wychowania przedszkolnego, szkół danego typu lub placówek danego rodzaju lub na finansowanie działalności internatów w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w tym w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek, odpowiednio zaplanowane na rok budżetowy w budżecie jednostki samorządu terytorialnego lub poniesione w roku budżetowym z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, bez uwzględnienia wydatków odpowiednio zaplanowanych na wydzielonym rachunku, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, lub poniesionych ze środków zgromadzonych na tym rachunku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 5 i art. 35 ust. 2. Dalej, podstawowa kwota dotacji podlega aktualizacji, o której mowa w art.44 u.f.z.o. W badanej sprawie chodzi o aktualizację wskazaną w art. 44 ust. 1 pkt. 1 u.f.z.o.. Wynika z niego, że aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12, art. 13 i art. 50 ust. 1, dokonuje się w miesiącu pierwszej aktualizacji. W aktualizacji tej – według art. 44 ust. 2 pkt. 1 u.f.z.o. - uwzględnia się plan dochodów i wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku aktualizacji podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 12 i art. 50 ust. 1. według stanu na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego Warto w tym miejscu wspomnieć, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych ideą procesu dokonywania aktualizacji podstawowej kwoty dotacji jest ustalenie jaka dokładnie kwota przysługuje danemu podmiotowi w konkretnym dotowanym roku. Wprowadzone rozwiązanie prawne ma zapewnić w ciągu roku osobie prowadzącej placówkę wyrównanie przyznawanej dotacji w sytuacji, kiedy okoliczności służące do obliczania kwoty podstawowej ulegną zmianie poprzez podwyższenie kwoty dotacji lub jej obniżenie. (por. wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 266/18; wyrok WSA w Gliwicach z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Gl 142/22) Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej czynności, w pierwszej kolejności należy wskazać, że Prezydent w 1 kwietnia 2025 r. dokonał aktualizacji podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli, o którym mowa w art. 12 u.f.z.o. W jej wyniku podstawowa kwota dotacji od 1 stycznia 2025r. wynosiła [...] zł Tym samym – na co zwróciły uwagę Skarżące - podstawowa kwota dotacji przypadająca na jedno dziecko uczęszczające do przedszkola niepublicznego uległa zmniejszeniu, ponieważ jej wysokość ustalona 3 stycznia 2025r. wynosiła [...] zł. W przedmiotowej sprawie zarzuty Skarżących oscylują wokół dwóch kwestii. Po pierwsze, brak wyjaśnienia przyczyn obniżenia po aktualizacji podstawowej kwoty dotacji. Po drugie zaś, nie prawidłowe wyliczenie kwoty dotacji po aktualizacji poprzez nieuwzględnienie dochodów przedszkoli publicznych i wszystkich ich wydatków w szczególności nie uwzględnienie wydatków ponoszonych przez Gminę J. na funkcjonowanie stołówek w przedszkolach publicznych. W skardze Skarżące podnosiły, że podjęły działania mające na celu uzyskanie dodatkowych informacji mających znaczenie dla oceny prawidłowości aktualizacji kwoty dotacji. Nie przyniosły one jednak zakładanego efektu. Przystępując do rozpatrzenia sprawy należy zauważyć - na co zwrócił zresztą uwagę także NSA w wyroku NSA z 14 października 2021 r., sygn. akt I GSK 701/21 – że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej jest specyficznym postępowaniem, w którym dopiero na etapie sądowym organ ma możliwość przedstawienia sposobu wyliczenia wypłacanej dotacji. Sama czynność wypłaty dokonuje się bowiem na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów i jest czynnością natury technicznej w postaci wypłaty dotacji. Tym samym na etapie sądowej kontroli czynności aktualizacji kwoty należy oczekiwać od organu, że ten przedstawi sposób realizacji ustawowo określonej jej metodologii i zrobi to w sposób umożliwiający sądowi przeprowadzenie kontroli. W badanej sprawie przeprowadzenie kontroli prawidłowości wyliczenie aktualizacji kwoty dotacji okazało się niemożliwe. Wprawdzie Prezydent w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych przedłożył: zestawienie wykonania budżetu dla dochodów od 1 stycznia 2025r. do 28 lutego 2025r.; zestawienia wykonania budżetu dla wydatków od 1 stycznia 2025r. do 28 lutego 2025r.; plany wydatków; zestawienie liczby uczniów; zestawienie liczby godzin pomocy dla uczniów z opinią/orzeczeniem w ramach art. 12 u.f.z.o. oraz metrzyczkę potrzeb oświatowych 2025 ale brak jest nie tylko wskazania zasad obliczenia poszczególnych składników dotacji jak i przyjętych do tego obliczenia wartości. Oznacza to, że Sąd w oparciu o przedłożone akta sprawy nie jest w stanie zweryfikować legalności dokonanego przez Prezydenta wyliczenia aktualizacji kwoty dotacji oświatowej. Wobec braku danych źródłowych na podstawie których dokonano wymienionego wyliczenia to Sąd za organ ustalałby jej wysokość. Tymczasem – co podkreślił NSA w wyroku z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I GSK 701/21 - sąd administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego ustalenia wysokości dotacji oświatowej, a jedynie do skontrolowania, czy ustalenie jej wysokości i wypłata określonej kwoty nastąpiło z naruszeniem prawa, czy też nie. Po za tym – na co wskazał NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00 - sąd nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności musi dysponować takimi dokumentami, jakimi dysponował organ i musi mieć możliwość prześledzenia toku rozumowania organu, skoro w samej czynności organ nie przedstawił przesłanek, ani jednoznacznej podstawy prawnej dokonanej czynności. W innym wypadku, dokonywana przez Sąd ocena legalności podjętej czynności, byłaby czysto iluzoryczna (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 931/22). Ponieważ w rozpoznawanej sprawie Prezydent stosownych wyliczeń, popartych materiałem źródłowym nie przedstawił, dlatego też Sąd w składzie tu orzekającym stwierdził, że zaistniały przesłanki uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną, o czym orzekł w pkt 1 sentencji, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Sąd zauważa przy tym, że budżet gminy, podobnie jak budżet Państwa nie ma charakteru stałego, lecz cechuje go zmienność i dynamiczność podyktowana wieloma okolicznościami występującymi w ciągu roku, stąd raz uchwalony budżet może być wielokrotnie zmieniany, co niewątpliwie może przekładać się na wielkość dotacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Gd 266/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 216/18; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Łd 25/18; wyrok WSA w Bydgoszczy z 15 październik 2018 r., sygn. akt I SA/Bd 584/18). Końcowo Sąd zauważył, że realizując wniosek dowodowy Skarżących Sąd w istocie podjąłby czynności związane z merytorycznym załatwianiem sprawy, a nie jej kontrolą. Natomiast celem regulacji zawartej w art. 106 § 3 p.p.s.a. - która stanowi o uzupełniającym postępowaniu dowodowym z dokumentu - nie jest ustalanie stanu faktycznego sprawy administracyjnej lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05; wyrok NSA z 9 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1288/18). Brak jest zatem podstaw jego realizacji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez każdą ze Skarżących wpisu od skargi (200 zł ), wysokość opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oraz wysokość wynagrodzenia pełnomocnika strony skarżącej, będącego adwokatem (480 zł), stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 215). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ będzie związany dokonaną przez Sąd oceną prawną i wskazaniami przez co do dalszego postępowania wynikającymi z przedstawionych powyżej rozważań, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.