III SA/Gl 508/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia 5 grudnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Skargą z 15 maja 2024 r. Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru; Wojewoda; skarżący) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. z 5 grudnia 2023 r. w sprawie przyjęcia Programu współpracy Gminy Z. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2024 (dalej również: uchwała), w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. z 19 lipca 2019 r., Dz.U. z 2019 r. poz. 1461; dalej: u.o.a.n.) i w z art. 5"a" ust. 1 w związku z ust. 4 pkt 3, 4 i 11, art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 3 i art. 17 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (aktualny tekst jedn. z 26 września 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1491; dalej: ustawa), oraz w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483; dalej: Konstytucja RP). W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż w świetle aktualnej linii orzeczniczej, uchwały podejmowane na podstawie art. 5a ust. 1 ustawy mają charakter aktu prawa miejscowego. Tymczasem uchwała, której dotyczy skarga, stanowi program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Wojewoda następnie wskazał, że biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców w postaci szeroko zakreślonych organizacji pozarządowych i podmiotów pożytku publicznego, jak również powszechność obowiązywania przedmiotowego programu, to nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Organ nadzoru argumentował przy tym, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zdaniem Wojewody, zgodnie z art. 42 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualny tekst jedn. z 18 września 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.; dalej: u.s.g.), ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy przywołanej wyżej ustawy stanowią, jak argumentowano w uzasadnieniu skargi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Tymczasem, w ocenie Wojewody, niewykonanie ww. obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro "skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę". W takiej sytuacji, zdaniem organu nadzoru, uchwała w całości jest nieważna. Wojewoda wskazał następnie, że kwestionowana uchwała w sposób istotny narusza prawo ze względu na treść § 3 w brzmieniu: "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia". Jak dalej argumentowano w uzasadnieniu skargi: "Stanowiąc powyższą regulację, Rada Gminy Z. nadała przedmiotowej uchwale charakter aktu wewnętrznego. Nie został również złożony wniosek o ogłoszenie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], w związku z czym nie została ona ogłoszona w tym publikatorze". Zdaniem organu nadzoru kwestionowana uchwała dotknięta jest również innymi wadami o charakterze istotnym. Wskazano, że delegacja zawarta w art. 5a ust. 1 ustawy obliguje organ stanowiący gminy do uchwalenia programu współpracy z: (1) organizacjami pozarządowymi, oraz (2) podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Natomiast podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy to: osoby prawne i jednostki organizacyjne działające ną podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności Sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego (pkt 1); stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego (pkt 2); spółdzielnie socjalne (pkt 3); spółki akcyjne i spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy z 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1599 i 2185), które nie działają w celu osiągnięcia zysku oraz przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników (pkt 4). Następnie wskazano, że Rada w § 4 Programu, zawartym w rozdziale IV "Zakres przedmiotowy", postanowiła: "Przedmiotem współpracy władz samorządowych z organizacjami pozarządowymi jest: a) realizacja zadań publicznych Gminy określonych w ustawach, w zakresie odpowiadającym jej zadaniom własnym, b) konsultowanie projektów aktów prawa miejscowego na etapie ich tworzenia, c) podwyższanie efektywności działań kierowanych do mieszkańców Gminy. Organ nadzoru w konsekwencji uznał, że Rada przyjmując powyższy przepis ograniczyła zakres przedmiotowy współpracy do współpracy z organizacjami pozarządowymi, podczas gdy, postanowienia Programu powinny obejmować również podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy. Poza tym, w ocenie Wojewody, Rada przyjmując przepisy § 4, 6 i 7 uchwały ograniczyła zakres przedmiotowy i formy współpracy do współpracy z organizacjami pozarządowymi, podczas gdy postanowienia Programu powinny obejmować również podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy. Tym samym, w ocenie skarżącego, Rada nie wypełniła prawidłowo delegacji zawartej w art. 5a ust. 1 w związku z ust. 4 pkt 3 i 4 ustawy oraz w związku z art. 7 Konstytucji RP, co stanowi istotne naruszenie prawa i kolejny powód dla stwierdzenia nieważności aktu w całości. Następnie wskazano, że w § 11 pkt 1-4 uchwały zawarte są przepisy odnoszące się do sposobu realizacji programu w odniesieniu do Rady Gminy Z., Wójta Gminy Z., komisji konkursowych i jednostek/komórek organizacyjnych Urzędu Gminy Z., jednak zapisy te odnoszą się wyłącznie lub w znacznej mierze do współpracy z organizacjami pozarządowymi (w przypadku Rady Gminy Z. i komisji konkursowych - wyłącznie z nimi), brak zatem zdaniem Wojewody, uregulowań odnoszących się w powyższym zakresie do współpracy z podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. W ocenie Wojewody "za nieuprawnioną modyfikację ustawy" należy wskazać również przepis zawarty w § 1 ust. 1 pkt 8 Programu, który stanowi, że ilekroć w Programie mówi się o: dotacjach - należy przez to rozumieć środki finansowe z budżetu Gminy przekazywane na podstawie przepisów. Tymczasem art. 2 pkt 1 ustawy zawiera definicję pojęcia dotacja, zgodnie z którą ilekroć w ustawie jest mowa o: dotacji - rozumie się przez to dotację w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 221 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. póz. 1634, ze zm.). Tym samym Rada, przyjmując odmienne znaczenie pojęcia dotacji, w ocenie skarżącego dokonała nieuprawnionej modyfikacji ustawy, wykraczając tym samym poza zakres przyznanego jej upoważnienia, co stanowi istotne naruszenie prawa, to jest art. 5a ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy oraz w związku z art. 7 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. (dalej: Rada) poinformowała, że na nadzwyczajnej sesji w dniu 27 maja 2024 roku uchyliła zaskarżoną uchwałę i podjęła nową regulacje dotyczącą przyjęcia Programu współpracy Gminy Z. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2024 uwzględniającą w całości zarzuty zgłaszane przez organ nadzoru. W związku z powyższym, jak poinformowano w odpowiedzi na skargę, do organu nadzoru skierowany został wniosek o cofnięcie skargi. Dlatego też Rada sformułowała wniosek o: umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jedn. z 23 maja 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.). W przypadku, gdy organ nadzoru odmówi cofnięcia skargi wnoszono o oddalenie skargi. Zaznaczono przy tym, że: "Wniosek taki jest w pełni uzasadniony zważywszy, że wskutek uchylenia uchwały Nr [...] z 5 grudnia 2023 r. została ona wyłączona z obrotu prawnego a tym samym przestał istnieć przedmiot skargi". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny tekst jedn. z 19 sierpnia 2024 r., Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jst i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Z art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika bowiem, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, lecz tylko wskazuje się, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Nie stwierdza się również nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Skargę w sprawie wywiódł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g, w stosunku do gminy. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.). Organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym Wojewoda prawidłowo przyjął, jako podstawę skargi w niniejszej sprawie, przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. Organ nadzoru, realizując swoje kompetencje na podstawie powyższej regulacji, nie jest przy tym krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05, Legalis nr 609205). Wojewoda nie był również obowiązany do uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały (por. postanowienie NSA z 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06; Legalis nr 83317). Wyjaśnić również należy, że uchwała w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy jest aktem prawa miejscowego. Program ten konkretyzuje sposoby działania jednostki samorządu terytorialnego w celu należytego wypełnienia jej ustawowych obowiązków. Do istotnych cech przedmiotowego programu trzeba zaliczyć to, że – obok postanowień indywidualno-konkretnych - zawiera także normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, dotyczące współpracy jednostki samorządu terytorialnego z organizacjami spełniającymi kryteria określone w ustawie. Nie stanowi tym samym o sytuacji prawnej konkretnie oznaczonego adresata, ale o sytuacji wszystkich podmiotów spełniających określone ustawowo kryteria, pozostających nadto poza strukturą administracji (por. wyrok WSA w Łodzi z 9 marca 2023 r., III SA/Łd 62/23, LEX nr 3514031; wyrok WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2023 r., IV SA/Po 155/23; wyrok WSA w Poznaniu z 29 czerwca 2023 r., IV SA/Po 294/23; wyrok WSA w Olsztynie z 5 maja 2021 r., II SA/Ol 165/21, LEX nr 3171361). Tym samym biorąc pod uwagę materię rzeczonego programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców w postaci szeroko zakreślonych organizacji pozarządowych i podmiotów pożytku publicznego, jak również powszechność obowiązywania przedmiotowego programu, nie ulega wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 5a ust. 1 i ust. 4 ustawy, jest aktem prawa miejscowego. Powinna być zatem, stosownie do art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), to jest opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.o.a.n.), z mocą obowiązującą po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skutkującym nieważnością uchwały w całości (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08, Legalis nr 825474; z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1608/12, Legalis nr 759463). Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W myśl art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Art. 4 ust. 1 u.o.a.n. stanowi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3, mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż czternaście dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym (art. 4 ust. 2 u.o.a.n.). Jednocześnie ustawodawca w art. 13 u.o.a.n. zawarł katalog aktów prawnych podlegających publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, wymieniając w pkt 2 akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W konsekwencji przedmiotowa uchwała, jako akt prawa miejscowego, co do zasady, powinna wejść w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, chyba że akt ten będzie określał termin dłuższy. Tymczasem w § 3 uchwały Rada Gminy Z. postanowiła, że "Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia", tym samym istotnie naruszając ww. normy prawne. Rada nie uzależniła bowiem wejścia w życie uchwały od jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a ponadto nie wprowadziła odpowiedniego, wymaganego dla aktów prawa miejscowego, vacatio legis (tj. okresu, jaki musi upłynąć od momentu ogłoszenia aktu w dzienniku urzędowym do dnia jego wejścia w życie). Zaniechania w tym zakresie przesądzają o istotnym naruszeniu art. 2 ust. 1 u.o.a.n., art. 4 u.o.a.n. i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. i stanowią samoistną podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 marca 2018 r., II SA/Kr 131/18, Legalis nr 1749356). Brak określenia lub określenie w sposób sprzeczny z prawem wejścia w życie uchwały zawierającej przepisy powszechnie obowiązujące, przekłada się bezpośrednio na ważność całego aktu prawnego, nie zaś tylko wadliwego zapisu (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., III OSK 7598/21, Legalis nr 2863752). W takiej sytuacji konieczne okazało się stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od daty jego podjęcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 marca 2017 r., II SA/Wa 2197/16, wyrok WSA w Opolu z 24 stycznia 2019 r., II SA/Ol 859/18, wyrok WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., II SA/Gd 693/18; CBOSA). Z wyżej wymienionego powodu nie zasługiwało na uwzględnienie stanowisko Rady przedstawione w odpowiedzi na skargę, że wobec wydania w dniu 27 maja 2024 r. uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. zaskarżona uchwała Nr [...] z 5 grudnia 2023 r. została "wyłączona z obrotu prawnego a tym samym przestał istnieć przedmiot skargi". Trzeba zauważyć, że uchwała Rady Gminy Z. Nr [...] z 27 maja 2024 r. dotyczącą przyjęcia Programu współpracy Gminy Z. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na rok 2024 (jak wskazano w odpowiedzi na skargę - uwzględniająca w całości zarzuty zgłaszane przez organ nadzoru) w § 2 stanowiła o utracie mocy uchwały Nr [...], a w § 4 stwierdzała, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Oznacza to, że utrata mocy ww. uchwały z 5 grudnia 2023 r., o której wspominała Rada w odpowiedzi na skargę, w niniejszej sprawie wywiera skutek prawny ex nunc, to znaczy dopiero od chwili wejścia w życie uchwały Rady Gminy Z. Nr [...] z 27 maja 2024 r. Istniał zatem przedmiot skargi, jak również nie zachodziły – wbrew odmiennej argumentacji prezentowanej w odpowiedzi na skargę – przesłanki do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Sądu, niezależnie od zarzutów skargi, wskazania wymaga, że w art. 5a ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie prawodawca określił termin, w jakim organ stanowiący gminy zobowiązany jest do podjęcia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, a mianowicie – do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Tymczasem, Rada Gminy Z. zaskarżoną uchwałę w sprawie przyjęcia Programu współpracy Gminy Z. z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie na 2024 rok podjęła w dniu 5 grudnia 2024 r., a zatem z przekroczeniem terminu określonego w przywołanym unormowaniu. Naruszenia tego, zdaniem Sądu, nie można uznać za istotne naruszenie prawa, jednakże niezbędne jest wskazanie, że skoro z przepisu ustawowego wynika wprost, że program taki podejmowany jest w określonym terminie, organ stanowiący gminy powinien zapewnić realizację tego obowiązku zgodnie z wolą ustawodawcy. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości określonej w sentencji uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego wyeliminowanie wskazanego aktu z obrotu prawnego.