III SA/Gl 528/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Agata Ćwik-Bury (spr.), Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Izabela Maj- Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi Gminy J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. 1. Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.(dalej: SKO) z dnia [...] r. znak [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania Gminy J. (dalej: gmina, skarżąca) od decyzji Starosty Z. (dalej: starosta) z dnia [...] r. znak [...] o zatwierdzeniu Projektu robót geologicznych na wykonanie otworów zastępczych B-3' i B-7' ujmujących poziom fliszowy oraz B-4' i B-8' ujmujących poziom czwartorzędowy wraz z likwidacją otworów pierwotnych (B-3,B-7,B-4 i B-8) dla potrzeb "A" S.A. w C. , Zakład nr [...] w J. (dalej: spółka, uczestnik). 2. Postępowanie przed organami administracji. 2.1. Z przedstawionego przez organ stanu faktycznego sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] r. SKO stwierdziło niedopuszczalność wniesionego przez gminę odwołania od ww decyzji starosty. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, że w sprawie miał zastosowanie wyłącznie art. 80 ust 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 196, dalej: p.g.g.), który normuje pojęcie strony w tym postępowaniu administracyjnym. Nie podzielił zatem stanowiska gminy, że podstawę prawną do legitymacji gminy do występowania w charakterze strony stanowi ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, określająca, że do zakresu działań gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a do zadań własnych gminy zaliczono zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty w tym w szczególności ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (art. 7 ust. 1 wyżej cyt. ustawy). 3. Postępowanie przed Sądem I instancji. 3.1. W skardze gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu wskazała, że nie może się zgodzić z pozytywną decyzją starosty, która mimo negatywnej opinii gminy wyrażonej w postanowieniu z dnia [...]r znak [...] , usankcjonowała możliwość przeprowadzenia badań geologicznych. W ocenie gminy roboty te w przedmiotowym przypadku zostały już wcześniej wykonane, a wniosek spółki stanowić może fikcję pozwalająca na pozorne prowadzenie robót geologicznych z równoczesna eksploatacją źródeł zamiast legalizacji samowoli budowlanej. Gmina podniosła także, że na obszarze planowanych robót zamierza, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowę oczyszczalni ścieków, co z oczywistych względów nie może pogodzić się z inwestycją spółki. W ocenie skarżącej przymiot strony powinien być rozumiany szeroko a nie zawężająco, a być może do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy przez Sąd zmienią się obowiązujące w tej chwili przepisy. 3.2. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej odrzucenie. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze SKO wskazało, że gmina nie była stroną w postępowaniu, które toczyło się przed organem odwoławczym w związku z czym nie ma legitymacji do złożenia skargi, nie może być bowiem stroną postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje organ administracji z uwagi na fakt, że gmina jako organ władzy wydawała w sprawie opinię. 3.3. Spółka, zgłaszając swój udział w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uczestnik podniósł, iż zaskarżone postanowienie SKO odpowiada prawu. Organ ten prawidłowo ustalił, iż odwołanie złożone przez gminę było niedopuszczalne z uwagi na brak legitymacji do udziału w postępowaniu. Zdaniem spółki, w żadnym razie za stronę postępowania administracyjnego nie może być bowiem uznany organ wydający w toku tego postępowania uzgodnienie lub opinię. Za kuriozalne uznać należy argumenty jakoby uzasadnieniem dla przyznania gminie przymiotu strony, mogły być przepisy ustalające zakres zadań własnych gminy.  Ponadto uczestnik wskazał, że stanowisko skarżącego stoi w całkowitej sprzeczności z treścią art. 80 ust. 3 p.g.g. Przepis ten jednoznacznie określa krąg stron postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych, stwierdzając iż stroną takiego postępowania jest wyłącznie właściciel (użytkownik wieczysty) nieruchomości, w których granicach mają być wykonywane roboty geologiczne. Dalej uczestnik wskazał, iż decyzja starosty poprzedzona została wnikliwym postępowaniem wyjaśniającym, w toku którego uzyskano stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] Żaden z tych organów nie widział związku pomiędzy projektowanymi pracami geologicznymi, a jakimkolwiek zagrożeniem dla obszarów chronionych bądź środowiska w ogólności. W toku postępowania starosta przeanalizował również zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, stwierdzając iż plan ten nie stoi w sprzeczności z pracami planowanymi przez uczestnika (które zresztą dotyczą jedynie wykonania otworów zastępczych w stosunku do otworów już istniejących). Spółka zwróciła uwagę, iż zgodnie z § 45 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy dla terenu oznaczonego symbolem A.2Rp przewiduje się przeznaczenie dwojakiego rodzaju: pierwsze o charakterze podstawowym (tereny rolnicze) oraz drugie o charakterze uzupełniającym (zieleń śródpolna i leśna, ścieżki, drogi, parkingi, drogi dojazdowe do pól, urządzenia infrastruktury technicznej), które ma uzupełniać lub wzbogacać przeznaczenie podstawowe (§ 3 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Jednocześnie przepisy planu wyraźnie zabraniają budowy nowych budynków, dopuszczają natomiast lokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej.  4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 4.1. Skarga okazała się niezasadna. 4.2. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przywołany przepis nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom podatkowym można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. 4.3. Na wstępie podnieść należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem dokonane przez organ ustalenia faktyczne przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. 4.4. Przedmiotem sporu między stroną a organem jest kwestia posiadania przez gminę interesu prawnego, a w konsekwencji posiadania statusu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu prac geologicznych. Przypomnieć zatem należy, że w świetle art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. 4.5. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażany w orzecznictwie sądowym pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93, Glosa 1996, nr 1, z glosą I. Lipowicz i A. Agopszowicza). "Interes prawny to interes indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny to zatem interes, którego podstawą mogą być wyłącznie przepisy materialnego prawa administracyjnego, a to z tego względu, że decyzja administracyjna jest władczą konkretyzacją prawa administracyjnego". Trafnie NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r., I OSK 755/06 wskazał, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego". Interes prawny musi być ponadto uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają (LEX nr 337023). Interes ten powinien być obiektywny oraz aktualny a nie ewentualny. O tym bowiem, czy jest się stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola danej osoby, ani podnoszone przez nią hipotetyczne naruszenia interesu faktycznego (por. wyrok: WSA z dnia 26.06.2014r., II SA/Sz 226/14, LEX nr 1490719, WSA z dnia 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329, WSA z dnia 29 marca 2006 r., VI SA/Wa 2401/05, LEX nr 223329). Wskazać także należy, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (tak NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2007 r., I OSK 1559/06, LEX nr 385385). 4.6. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej przypomnieć należy, że o statusie strony w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu robót geologicznych przesądza art. 80 ust. 3 p.g.g., zgodnie z którym stronami postępowania o zatwierdzenie projektu robót geologicznych są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których mają być wykonywane roboty geologiczne. Przepisy art. 41 p.g.g. stosuje się odpowiednio. Zgodnie z nim jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowań prowadzonych na podstawie niniejszego działu w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Ustalając zatem istnienie interesu prawnego na podstawie norm prawa materialnego, które przesądzają w rozumieniu art. 28 k.p.a. o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym, stwierdzić należy, że gmina statusu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu prac geodezyjnych prowadzonego w oparciu o art. 80 ust. 3 p.g.g. nie posiadała, a zatem nie miała legitymacji prawnej do wniesienia odwołania. Podstawę taką nie mogą jak trafnie wskazał uczestnik postępowania, stanowić przepisy kompetencyjne. Tym bardziej, że nie stanowią one regulacji szczególnych w odniesieniu do p.g.g. 4.7. Końcowo wskazań należy, że nie ulega wątpliwości, że wyrażenie opinii wójta, o której mowa w art. 80 ust. 5 p.g.g. następuje w formie postanowienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. W konsekwencji za stronę postępowania administracyjnego nie może być uznany, jak trafnie wskazał uczestnik, organ wydający w toku tego postępowania uzgodnienie lub opinię. 4.8. Mając powyższe na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.