III SA/Gl 581/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Protokolant Starszy referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z dnia 11 marca 2025 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia cennika usług cmentarnych Cmentarza Komunalnego przy Zakładzie Gospodarki Mieszkaniowej w Z. oddala skargę. Pismem z 22 maja 2025r. Wojewoda Śląski zaskarżył zarządzenie Prezydenta Miasta Z. z 11 marca 2025 r., Nr [...], w sprawie ustalenia cennika usług cmentarnych Cmentarza Komunalnego w Z. przy Zakładzie Gospodarki Mieszkaniowej w Z. Zarządzeniu temu zarzucił sprzeczność z art. 4 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 679) w związku z art. 7 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 576) w części dotyczącej załącznika do zarządzenia obejmującego wiersze tabeli od 19 do 22 i 26 do 37. W uzasadnieniu skargi Wojewoda stwierdził, że zaskarżone zarządzenie Prezydent wydał w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w Z. z 29 stycznia 2025 r. Nr [...] w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Z. uprawnień do ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej miny Z.. Jednak w jego ocenie zaskarżone zarządzenie jest częściowo niezgodne z prawem. Wskazał, że sporną uchwałę podjęto na podstawie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej zezwalającego organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego na powierzenie organom wykonawczym kompetencji do ustalenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda uznał, że zestawiając art. 4 tej ustawy z art. 7 ustawy o cmentarzach należy stwierdzić, że art. 7 tej ustawy stanowi w zakresie ustalania opłat lex specialis wobec art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Tym samym ustawa o cmentarzach stanowi podstawę nakładania opłat związanych z chowaniem zwłok (art. 7 ust. 2 tej ustawy) oraz wyłączenie tego upoważnienia w stosunku do grobów murowanych (art. 7 ust. 3) i określa zasady korzystania z grobów (ziemnych i murowanych). Wojewoda powołał się na liczne orzecznictwo w tym zakresie zgodnie z którym nie można wyinterpretować, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach normy prawnej dającej podstawę do nakładania na osoby korzystające z cmentarza opłat będących świadczeniami publicznoprawnymi w drodze aktu prawa miejscowego ponad te opłaty, które możliwe są do ustalenia na podstawie ustawy o cmentarzach (wyrok NSA z 14 marca 2024 r., sygn. akt IIII OSK 1704/11). Wojewoda zwrócił również uwagę, że w orzecznictwie za bezsporną uznaje się przynależność cmentarzy komunalnych do kategorii obiektów użyteczności publicznej. Podkreślił, że kwestionowane zarządzenie zawiera katalog opłat, które miałyby być ponoszone przez podmioty korzystające z cmentarza komunalnego. Tym samym Prezydent Miasta uregulował jednostronnie materię dotyczącą rodzaju i wysokości opłat, co należy zakwalifikować jako obciążenie mieszkańców obowiązkami. Uwzględniając skutki, jakie wywołuje przedmiotowy akt, należy zdaniem Wojewody przyznać mu charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego – aktu prawa miejscowego. Bowiem na jego podstawie dochodzi do wiążącego obciążenia podmiotów zewnętrznych wobec administracji obowiązkiem ponoszenia opłat za korzystanie z cmentarza komunalnego. Zdaniem organu nadzoru brak jest podstawy prawnej do obciążenia nabywców miejsca pochówku wskazanymi w zarządzeniu opłatami. Ponadto w ocenie organu nadzoru brak jest podstaw do pobierania opłat określonych w załączniku do zarządzenia w wierszach tabeli: 19 do 22 i 26 do 37, jako opłat za korzystanie z mienia komunalnego na terenie cmentarza. Zarządca cmentarza nie świadczy wymienionych w zarządzeniu usług we własnym zakresie, ale są one wykonywane przez podmioty zewnętrzne. Opłaty te nie są więc opłatami za dodatkowe usługi, ale wyłącznie z tytułu wykonywania takich usług przez inne podmioty – z użyciem infrastruktury cmentarza. Z tego powodu zatem brak jest podstaw do nakładania opłat za takie przejawy korzystania z mienia komunalnego cmentarza przez inne podmioty. Dlatego też regulacje zawarte w załączniku do zarządzenia wiersze tabeli: 19 do 22 i 26 do 37 należy uznać za niemieszczące się w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, nie mogą być one bowiem uznane za związane z korzystaniem z mienia komunalnego, ani też za świadczenie usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. Jak wskazał Wojewoda, zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej istotą usług komunalnych jest prowadzenie określonej działalności prowadzącej do bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności (potrzeby członków wspólnoty samorządowej). Usługi o charakterze użyteczności publicznej to nic innego jak pewna służba (pomoc) organizowana oraz dostarczana (świadczona) w sposób bieżący i nieprzerwany, w ramach wykonywanych przez gminę zadań własnych zaspokajających zbiorowe potrzeby wspólnoty samorządowej. Zdaniem Wojewody pojęcie usług świadczonych przez gmin obejmuje tylko takie usługi, które świadczy ona na rzecz osób trzecich, w postaci czynnych zachowań służących potrzebom wspólnoty i prowadzących do ich zaspokojenia. Dlatego też zdaniem Wojewody usługi polegające stwierdzeniu zgodności projektu nagrobka z założeniami architektonicznymi oraz opłata zakładu kamieniarskiego przy wejściu na Cmentarz (skalkulowane łącznie w ramach jednej opłaty) – nie mieszczą się w pojęciu usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. Stanowią one raczej usługi o charakterze cywilnoprawnym, niepodlegającym opłatom publicznoprawnym ustanawianym w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. W dalszej szczęści Wojewoda zwrócił uwagę, że ekshumacja zwłok nie jest nową ani odrębną usługą komunalną, lecz integralnym elementem prawa do grobu, które przysługuje osobie uprawnionej. Zgodnie z ustawą o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ekshumacja może być dokonana na umotywowany wniosek osób uprawnionych po uzyskaniu zgody właściwego inspektora sanitarnego. Wojewoda podkreślił, że od strony technicznej ekshumacja polega na wykonaniu określonych prac budowalno-kamieniarskich, w szczególności na otwarciu grobu i wyjęciu zwłok. Czynności te są realizowane w obrębie już opłaconego miejsca grzebalnego. Oznacza to, że sama opłata za udostępnienie miejsca pochówku (czyli fragmentu gruntu cmentarza komunalnego) obejmuje również możliwość wykonywania niezbędnych prac przy grobie, zarówno w celu pochowania zwłok, jak i ich późniejszej ekshumacji. Ponadto stwierdził, ze nie można uznać czynności wykonywanych przy grobie (np. prac grabarskich czy kamieniarskich) za dodatkowe, odrębne korzystanie z mienia komunalnego, skoro odbywają się one dokładnie w tym samym miejscu i w ramach tego samego prawa do grobu, które zostało już opłacone. W związku z tym pobieranie dodatkowych opłat za takie czynności jest nieuzasadnione, ponieważ nie stanowią one innego rodzaju użytkowania obiektu użyteczności publicznej, lecz mieszczą się w granicach pierwotnie nabytego prawa. W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że ustanowienie dodatkowych opłat za te czynności przekracza zakres dopuszczalnych opłat komunalnych, gdyż brak jest podstawy prawnej do ich odrębnego naliczania. W oparciu o tak przedstawione zarzuty Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Zarządzenia w części dotyczącej załącznika do zarządzenia obejmującego wiersze tabeli od 19 do 22 i 26 do 37. W odpowiedzi na skargę Prezydent Z. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi Prezydent argumentował tym, że skarga nie została podpisana osobiście przez Wojewodę, a przez upoważnionego pracownika Urzędu. Tymczasem upoważnienie do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego jest uprawnieniem nadzorczym, wynikającym wprost z art. 171 Konstytucji i może być wykonane wyłącznie osobiście przez wojewodę. Żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera upoważnienia dla wojewody do przekazania uprawnienia do stosowania środków nadzorczych na pracownika urzędu. Ponadto, odnosząc się do kwestii związanej z zaskarżonym zarządzeniem Prezydent stwierdził, że wydał je jako akt normatywny tylko i wyłącznie z tego powodu, że aktualne zapatrywanie organu nadzoru oraz sądów administracyjnych jest takie, że są one aktami prawa miejscowego. Jednak do 2017 r. Wojewoda Śląski prezentował odmienny pogląd, zgodnie z którym uchwały i zarządzenia wydawane na tej podstawie nie stanowiły aktów prawa miejscowego, co potwierdzają liczne rozstrzygnięcia nadzorcze z lat 2009-2017. Prezydent podkreślił, że uznanie takich aktów za normatywne prowadzi do błędnego wniosku, że gmina może wprowadzić ceny urzędowe. Tymczasem gmina może działać: - w sferze imperium - na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), - albo w sferze dominium – jako podmiot prawa cywilnego, korzystając ze swobody umów (art. 3531 kodeksu cywilnego). Ustalenie cen i opłat na podstawie art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej nie może być traktowane jako władcza ingerencja w stosunki umowne, polegające na jednostronnym ustaleniu cen za usługi komunalne. Przepis ten nie tworzy normy kompetencyjnej powalającej na ustalenie cen urzędowych. Zwrócono też uwagę, że kodeks cywilny (art. 537-540) przewiduje różne rodzaje cen urzędowych: maksymalne, minimalne, sztywne i wynikowe. Tymczasem nie da się jednoznacznie określić, jaki charakter miałyby mieć ceny ustalane na podstawie art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Ponadto Prezydent przypomniał, że ustawa o cenach z 2001 r. (obowiązująca do 25 lipca 2014 r.) stanowiła, że ceny towarów i usług ustalają strony umowy, a ograniczenia tej swobody mogły być wprowadzane wyłącznie na podstawie art. 4,5 i 8 tej ustawy. To dodatkowo potwierdza, zdaniem strony, że ceny usług komunalnych co do zasady nie są cenami urzędowymi, lecz umownymi. W dalszej części wyjaśnił, że cmentarz kalkulując opłatę za pochówek na okres 20 lat, powinien teoretycznie uwzględnić wszystkie możliwe, nawet hipotetyczne koszty, jakie mogą pojawić się w tym czasie (np. koszty przyszłej ekshumacji). Jednak zamiast tego cmentarz rozdziela opłaty, co zdaniem Prezydenta, jest korzystniejsze dla klientów ponieważ nie muszą oni z góry ponosić wyższych opłat uwzględniających niepewne, przyszłe koszty. Zarządzenie Prezydenta Miasta ma zatem charakter wyłącznie cennika usług, a umowy zawierane z osobami korzystającymi z usług cmentarza są umowami cywilnoprawnymi o świadczenie usług. Potwierdza to także opodatkowanie usług pogrzebowych preferencyjną stawką VAT 8%, co wyklucza ich publicznoprawny charakter, z wyjątkiem szczególnych przypadków realizowanych z urzędu. Opłata za pochówek nie obejmuje wszystkich potencjalnych i przyszłych kosztów korzystania z grobu, lecz dotyczy wyłącznie konkretnej usługi, natomiast inne czynności cmentarne stanowią odrębne usługi, które mogą być rozliczane oddzielnie. Brak jest więc, według strony, podstaw prawnych do uznania, że jedna opłata za pochówek obejmuje wszystkie inne usługi cmentarne, skoro cennik wyraźnie rozróżnia poszczególne świadczenia i pozostawia stronom możliwość określenia zakresu umowy w ramach swobody kontraktowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że skład tut. Sądu, orzekający w niniejszej sprawie, nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi. Zdaniem Sądu, udzielenie przez wojewodę upoważnienia dla pracownika urzędu do wniesienia skargi do sądu na zarządzenie organu gminy było prawnie dopuszczalne. Wprawdzie poglądy w tej kwestii są podzielone, jednak tut. Sąd przyjmuje stanowisko prezentowane we współczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych, w myśl którego brak jest podstaw do uznania, że wykonywanie funkcji nadzoru jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność ustanowienia przez wojewodę, w drodze upoważnień administracyjnych, zastępców i pracowników do wykonywania określonych zadań i kompetencji. Ustanowienie i funkcjonowanie wojewody jako organu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego zostało uregulowane trójstopniowo – tj.: samo ustanowienie wojewody organem nadzoru nastąpiło w przepisie konstytucyjnym – art. 171 ust. 2 Konstytucji RP; środki prawne, które wojewoda może zastosować wykonując ten nadzór, wynikają z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, z rozdziału 10 "Nadzór nad działalnością gminną"; sposób funkcjonowania wojewody określają przepisy ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. w Dz.U. z 2023 r., poz. 190). Twierdzenie więc, że norma z art. 171 ust. 2 Konstytucji wyklucza zastosowanie przepisu art. 19 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w przypadku czynności nadzorczych nie znajduje uzasadnienia. Przepis art. 19 tej ustawy, który zezwala wojewodzie na upoważnienie pracownika urzędu wojewódzkiego do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, przewiduje tylko jedno wykluczenie – upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej. Skoro wykluczenie to zostało wyrażone expressis verbis, to znaczy, że ustawodawca sam wskazał, w jakim zakresie upoważnienie pracownika nie jest możliwe i nie należy domniemywać dalszych wykluczeń, których w tym przepisie nie ma. Ponadto środek nadzorczy pozostaje w kompetencjach wojewody – upoważniony pracownik działa w imieniu wojewody i na jego odpowiedzialność, nie posiadając żadnych własnych kompetencji (vide: wyroki WSA w Gliwicach z 9 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1237/17; z 31 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 208/19 oraz z 30 października 2025 r., sygn. akt III SA/Gl 358/25 w analogicznej sprawie dotyczącej wcześniejszego zarządzenia Prezydenta Miasta Z. nr [...]).​ Powyższy pogląd skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela i w konsekwencji nie znalazł podstaw do odrzucenia skargi. Przechodząc do oceny zarzutu braku podstawy prawnej Zarządzenia to tut. Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, jakoby Zarządzenie zostało wydane bez stosownego umocowania prawnego. Sporne Zarządzenie zostało wydane na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 29 stycznia 2025 r. w sprawie powierzenia Prezydentowi Miasta Z. uprawnień do ustalenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej Gminy Z.. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (Dz.Urz. Woj. Śląskiego z 2025 r., poz. [...]) i weszła w życie zgodnie z wymogami prawnymi.​ Wyjaśnić należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 6 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 503/22, a także w wyroku WSA w Gliwicach z 11 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 795/25, uchwała rady gminy wydana na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej o przeniesieniu uprawnienia do określenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne na organ wykonawczy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz aktem wewnętrznym. Uchwała tego rodzaju skierowana jest wyłącznie do organu wykonawczego danej jednostki samorządu terytorialnego, stanowi o przekazaniu kompetencji do organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Nie posiada cech aktu prawa miejscowego, nie zawiera bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie kreuje również bezpośrednio żadnych praw i obowiązków dla jakichkolwiek odbiorców.​ Odmiennie natomiast należy ocenić sporne w tej sprawie Zarządzenie Prezydenta ustanawiające cennik usług cmentarnych, które jako akt kreujący prawa i obowiązki podmiotów zewnętrznych – klientów korzystających z usług cmentarza komunalnego – wymaga publikacji w dzienniku urzędowym i stanowi akt prawa miejscowego. Wymóg ten został przez Prezydenta spełniony, bowiem Zarządzenie Nr [...] zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego i weszło w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia.​ Tym samym zarzut w tym zakresie uznano za niezasadny. Sąd nie znalazł także podstaw do postawienia organowi zarzutu wprowadzenia opłat, które zostały wykluczone przepisami ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Art. 7 ustawy o cmentarzach dotyczy kwestii "technicznej" – prawa do użycia grobu do ponownego chowania przed upływem 20 lat i różnicuje tę sytuację w zależności od tego, czy jest to grób murowany, przeznaczony do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby, czy inny. Zgodzić się należy z twierdzeniem, w myśl którego ponowne użycie grobu murowanego po upływie 20 lat nie wiąże się z koniecznością uiszczenia opłaty za odnowienie prawa do używania grobu (art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy), ale zaskarżone Zarządzenie warunku takiego nie zawiera. Wznowienie opłaty za pochowanie zwłok na dalsze 20 lat dotyczy w Zarządzeniu tylko miejsca pod grób ziemny dziecinny i grób ziemny. Nie ma tu więc sprzeczności z przepisem art. 7 ustawy o cmentarzach. Pozostałe opłaty za usługi cmentarne nie mają nic wspólnego z przepisem art. 7 ustawy o cmentarzach. Nie da się wyprowadzić z tego przepisu wniosku, że ustanowienie opłat za ekshumacje, otwarcie i zamknięcie grobu czy stwierdzenie zgodności projektu nagrobka jest z nim sprzeczne, czy że jest sprzeczne z jakimkolwiek innym przepisem tej ustawy. Art. 7 ustawy o cmentarzach reguluje wyłącznie specyficzną kwestię ponownego użycia grobu i wznowienia prawa do niego, nie stanowiąc wyczerpującego katalogu wszystkich dopuszczalnych opłat cmentarnych ani zakazu wprowadzania innych opłat. W tym zakresie Załącznik do Zarządzenia jest cennikiem usług świadczonych przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Z., będący gminną jednostką sprawującą zarząd nad Cmentarzem Komunalnym Gminy Z.. Są to opłaty za usługi komunalne świadczone przez Zakład, znajdujące podstawę prawną w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej.​ Zatem również chybiony jest zarzut wprowadzenia opłat, które zostały wykluczone przepisami ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego opłat za ekshumację to tut. Sąd podzielił stanowisko Prezydenta, że wprowadzenie opłat za ekshumację zwłok jest uzasadnione i nie mieści się w "prawie do grobu" opłaconym już opłatą za pochowanie zwłok, wykopanie grobu lub jego wymurowanie. Wskazać bowiem należy, że ekshumację wykonuje się w warunkach określonych prawem, za zgodą właściwych organów (inspektora sanitarnego na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy o cmentarzach), nie jest to pozostawione swobodnej woli osoby, która nabyła już prawo do grobu. Ekshumacja wiąże się z koniecznością wykonania dodatkowych czynności technicznych, sanitarnych i organizacyjnych, które wykraczają poza standardowe czynności związane z pochówkiem. Pobranie za te czynności odrębnej opłaty jest uzasadnione, a cennik usług cmentarnych słusznie wyróżnia te usługi jako odrębną kategorię. Tym samym argument Wojewody, że prawo do grobu obejmuje również ekshumację jako element "prawa do wykonywania robót w obrębie grobu", jest chybiony. Ekshumacja nie stanowi naturalnego elementu prawa do grobu, lecz czynność autonomiczną, wymagającą zgody organów administracji i odrębnego postępowania. Powoływane przez Wojewodę orzecznictwo NSA dotyczące prawa do wykonywania robót w obrębie grobu (wyroki z 11 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 929/15, oraz z 14 września 2018 r., sygn. II OSK 2263/16) dotyczy robót dekoracyjnych i instalacji nagrobka, a nie czynności tak specyficznych jak ekshumacja.​ W ocenie Sądu także opłaty za otwarcie i zamknięcie grobu murowanego lub ziemnego z nagrobkiem i bez nagrobka (wiersze 19-22 Załącznika) oraz opłaty za stwierdzenie zgodności projektu nagrobka z założeniami architektonicznymi wraz z opłatą zakładu kamieniarskiego przy wejściu na cmentarz (wiersze 33-37 Załącznika) mieszczą się w pojęciu usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej. Usługi te stanowią część działalności Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Z. jako zarządcy cmentarza komunalnego. Fakt, że niektóre czynności mogą być wykonywane przez podmioty zewnętrzne (np. zakłady kamieniarskie), nie oznacza, że zarządca cmentarza nie może pobierać opłat związanych z administrowaniem i nadzorem nad wykonywaniem tych czynności na terenie obiektu użyteczności publicznej. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, prowadzenie cmentarza komunalnego stanowi zadanie własne gminy o charakterze użyteczności publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 1465). Gmina, działając w tym zakresie, może świadczyć usługi zarówno w sferze imperium, jak i dominium, a cennik usług stanowi katalog opłat za usługi, które zarządca cmentarza oferuje w ramach prowadzonej działalności. W konsekwencji więc powyższych uwarunkowań również zarzut dotyczący opłat za otwarcie i zamknięcie grobu oraz zgodność projektu nagrobka należało ocenić jako bezpodstawny. Zauważyć także należy, że podobne stanowisko w spornych, kluczowych zagadnieniach, zawarł WSA w Gliwicach w sprawie rozstrzygniętej wyrokiem z 30 października 2025r., o sygn. akt III SA/Gl 358/25, którego stanowisko skład orzekający w analizowanej sprawie - w pełni podziela. Konkludując należy zatem podkreślić, że zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, tylko istotne naruszenie prawa upoważnia organ nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Występujący w przepisie art. 91 ust. 4 u.s.g. termin "istotne naruszenie prawa" doczekał się obszernego omówienia w orzecznictwie sądów administracyjnych. Do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał; naruszenie podstawy prawnej podjętego aktu; naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację; naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 2548/24). W świetle więc art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a sprzeczność ta jest oczywista i bezpośrednia oraz wynika wprost z treści tego przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18).​ Oceniając pod tym kątem zaskarżone Zarządzenie, Sąd orzekający w niniejszej sprawie – wobec przedstawionych powyżej rozważań - nie stwierdził zasadności podnoszonych w skardze Wojewody zarzutów jako zasługujących na uwzględnienie. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. w Dz.U. z 2024 r., poz. 935) oddalił skargę.