III SA/Gl 702/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. H. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r., nr [...]; 2) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. S.H., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą A (dalej: skarżąca) złożyła skargę na decyzję z dnia [...] r., znak [...] [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: organ) utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] r., znak [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: PPIS) w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzących przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 15 stycznia 2021 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS przeprowadzili w lokalu A, którego właścicielem jest skarżąca, kontrolę w zakresie oceny bieżącego stanu sanitarno-higienicznego oraz zasad przestrzegania Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. W jej trakcie stwierdzono między innymi, że prowadzona jest działalność w zakresie przygotowywania posiłków od surowca do gotowej potrawy, zestawów śniadaniowych, lunchowych, deserów, sałatek, soków ze świeżo wyciskanych owoców i warzyw, wypieku ciast na potrzeby lokalu. Na sali konsumpcyjnej znajdowało się ok. 15 osób siedzących przy stoliczkach oraz ok. 10 osób z mediów. Według oświadczenia skarżącej, wszystkie osoby będące na sali konsumpcyjnej wypełniały ankiety covidowe o stanie zdrowia oraz pracowały na zasadzie umowy o dzieło jako testerzy smaku i jakości wydawanych potraw i napojów. Ustalenia poczynione w trakcie kontroli zostały utrwalone w protokole nr [...]. W tym samym dniu tj. 15 stycznia 2021 r. zostało wręczone skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną. Zawiadomienie zawierało pouczenie o prawie zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o możliwości złożenia dodatkowych wniosków dowodowych. W aktach sprawy znajdują się notatki służbowe funkcjonariuszy Policji z interwencji podjętych 5-18 stycznia 2021 r., 21-22 stycznia 2021 r., 24 stycznia 2021 r., 29 stycznia 2021 r., 4 lutego 2021 r., 12 lutego 2021 r., 19 lutego 2021 r., 26 lutego 2021 r. w związku z naruszeniem zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. Wynika z nich, że lokal A we wskazanym okresie prowadził działalność gospodarczą pomimo wprowadzonego zakazu. W dniu [...] r. PPIS wydał decyzję znak [...], w której nałożona została na skarżącą kara pieniężna w wysokości [...] zł za niedostosowanie się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu. Podstawą prawną w/w decyzji był art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1854, dalej: u.z.z.ch.z.) w związku z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 z późn. zm., dalej: rozporządzenie) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.) W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że z dniem 20 marca 2020 r. rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 poz. 491 z późn. zm.). został wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii Zgodnie § 10 ust. 9 rozporządzenia do dnia 14 lutego 2021r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Stan faktyczny został ustalony przez PPIS na podstawie protokołu kontroli przeprowadzonej przez upoważnionych pracowników PPIS z 15 stycznia 2021 r. oraz notatek służbowych funkcjonariuszy Policji. Zawarte w nich informacje zostały uznane przez PPIS za wiarygodne, rzetelne i kluczowe dla sprawy. W uzasadnieniu decyzji PPIS podkreślił, że skarżąca – według danych zawartych w CEIDG – prowadzi działalność gastronomiczną podlegającą ograniczeniu. Mimo zakazu od 15 stycznia 2021 r. prowadzi ją w sposób ciągły i tym samym sama przyczyniła się do powstania naruszenia prawa. Nie podjęła także działań, aby tych skutków naruszenia uniknąć, o czym świadczy to, że po przeprowadzeniu kontroli sanitarnej działalność gospodarcza nadal była wykonywana. Wymierzając karę PPIS uwzględnił wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności zaś potrzebę ochrony życia i zdrowia przebywających w lokalu gastronomicznym osób. W ocenie PPIS kara w wysokości [...] zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji skarżąca wniosła w ustawowym terminie, domagając się jej uchylenia w całości, ewentualnie uchylenia decyzji i umorzenie postępowania w całości jako bezprzedmiotowego, ewentualnie uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie przepisów postępowania i konieczny, pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie : 1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 pkt. 3 i ust. 3 pkt. 1 w zw. z art. 46bpkt. 2 u.z.z.ch.z. poprzez jego zastosowanie na skutek przyjęcia, że skarżąca nie zastosowała się do ustanowionych czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców, skutkiem czego organ bezzasadnie nałożył na skarżącą karę; 2) przepisu prawa materialnego, tj. § 10 ust. 9 rozporządzenia poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, gdy rozporządzenie wydane zostało bez podstawy prawnej, z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz stanowi o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej, a nie o ograniczeniach jej prowadzenia; 3) przepisu prawa materialnego, tj. art. 92 Konstytucji RP poprzez oparcie decyzji administracyjnej na rozporządzeniu wydanym bez szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie; 4) przepisu prawa materialnego, tj. art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. w zw. z art. 31 ust. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie decyzji administracyjnej na § 10 ust. 9 rozporządzenia, które na szczeblu podustawowym zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej, podczas gdy tego rodzaju ograniczenia mogą być wprowadzone jedynie za pomocą ustawy; 5) przepisu prawa materialnego, tj. art. 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucja RP nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych; 6) przepisu postępowania, tj. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a przejawiającego się brakiem rzetelnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, przyjętego na podstawie wydanej decyzji; 7) przepisu postępowania, tj. art. 76 § 1 k.p.a poprzez jego zastosowanie w przypadku potraktowania notatki policyjnej jako dokumentu urzędowego, podczas gdy notatki z dnia 15 stycznia, 16 stycznia, 17 stycznia, 18 stycznia, 21 stycznia, 22. stycznia, 23 stycznia, 24 stycznia nie zostały sporządzone przez organ państwowy, gdyż poszczególny funkcjonariusz Policji nie ma statusu organu państwowego – co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez potraktowanie notatki jako dowód i wydanie na jego podstawie decyzji nakładającej karę pieniężną; 8) przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez poczynienie istotnych w sprawie ustaleń wyłącznie w oparciu o bliżej nieokreśloną treść notatek policyjnych z 15 stycznia, 16 stycznia, 17 stycznia, 18 stycznia, 21 stycznia, 22. stycznia, 23 stycznia, 24 stycznia i wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wobec niezebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, pozwalającego na ustalenie, czy doszło do niezastosowania się przez skarżącą do nakazu czasowego ograniczenia działalności, co w konsekwencji doprowadziło organ do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy; 9) przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadka - partnera życiowego skarżącej M.S. i w konsekwencji niezebraie w sposób wyczepujący materiału dowodowego w sprawie; 10) przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach faktycznych, które z uwagi na brak wypowiedzenia się skarżącej (pozbawioną w istocie prawa do czynnego udziału w postępowaniu) co do treści tych ustaleń oraz poprzedzających je dowodów w ogóle nie mogą być uznane za udowodnione i stanowić podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji; 11) przepisów postępowania, tj. art. 10 § 2 k.p.a. poprzez niewykazanie przez organ spełnienia przesłanki niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego, ponieważ przedmiotem postępowania było ustalenie zasadności kary pieniężnej, a zatem charakter sprawy nie miał żadnego związku z bezpośrednim zagrożeniem zdrowia lub życia ludzkiego, co skutkowało bezpodstawnym uniemożliwieniem skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; 12) przepisów postępowania, tj. art. 189d pkt. 1-7 k.p.a poprzez ich niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności, które powinny być uwzględnione przez organ przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej, tj. nieuzasadnione odstąpienie od analizy warunków osobistych skarżącej, podczas gdy wymierzona kara nie jest karą w najniższym możliwym wymiarze – co miało wpływ na wynik sprawy i skutkowało nałożeniem kary nieproporcjonalnej do ewentualnego naruszenia. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że w protokole kontroli sanitarnej z 15 stycznia 2021 r. nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości z zakresu oceny bieżącego stanu sanitarno-higienicznego. Skarżąca przestrzegała wszystkich zakazów, nakazów, ograniczeń lub obowiązków określonych w przepisach o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Dla oceny prawidłowości prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej nie ma znaczenia jej zgodność z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2021r., ponieważ zakazuje ono prowadzenia działalności gospodarczej, co stoi w oczywistej sprzeczności z Konstytucją RP i ustawą. Skarżąca podniosła także inne zarzuty wobec przedmiotowej decyzji. Jej zdaniem niezgodnie z prawem udostępnione zostały PPIS notatki funkcjonariusza Policji ze względu na ochronę danych osobowych w nim zawartych. Skarżąca zakwestionowała także wykonywanie przez Policję jakichkolwiek czynności w celu wymierzenia kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym. Według skarżącej skoro dokument, jakim jest notatka służbowa pozostaje sprzeczny z prawem, to nie może stanowić on dowodu wystąpienia okoliczności na które powołuje się organ. Niezależnie zarzuciła skarżąca nieuzasadnione zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a. czyli prowadzenie postępowania z wyłączeniem czynnego udziału stron. PPIS nie utrwalił w formie adnotacji przyczyn niedopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu lub w określonych jego stadiach, do czego był zobowiązany poprzez regulację art. 10 § 3 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej w dniu [...] r. organ wydał decyzję znak [...], w której organ orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji I instancji. W uzasadnieniu wskazuje, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W jego ocenie stan faktyczny sprawy został ustalony właściwie. Działalność skarżącej w dniach przeprowadzonych interwencji i kontroli podlega regulacjom określonym w § 10 ust. 9 rozporządzenia. Skarżącą obowiązywał bezwzględny zakaz prowadzenia działalności polegającej na umożliwieniu gościom spożywania żywności i napojów na miejscu w restauracji. Skarżąca naruszając zakaz spowodowała zagrożenie dla zdrowia a nawet życia ludzi i bez wątpienia popełniła delikt administracyjny zagrożony karą pieniężną. Z uwagi na wielość naruszeń, liczbę osób potencjalnie zarażonych na zakażenie wirusem zasadnym jest wymierzenie kary w wysokości określonej w art. 48 a ust. 1 pkt. 3 u.z.z.ch.z. Zdaniem organu nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty skarżącej co do procedowania w oparciu o akty prawne niezgodne z Konstytucją RP. Organy administracji publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Nie mają kompetencji do orzekania o niekonstytucyjności przepisów i odmowy ich stosowania. W ocenie organu nie jest również uzasadnione kwestionowanie przez skarżącą wykorzystania notatek służbowych funkcjonariuszy Policji jako dowodu w sprawie. Na gruncie art. 75 § 1 k.p.a. każdy dokument, nie tylko dokument urzędowy, jest pełnoprawnym środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Po za tym notatki służbowe funkcjonariuszy Policji nie stanowią jedynego źródła dowodowego w sprawie. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone zgodnie z wymaganiami art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem organu dokładnie wyjaśniono stan faktyczny, utrwalono przebieg zdarzenia w formie protokołu z kontroli, w sprawie nie było niewyjaśnionych faktów istotnych dla rozstrzygnięcia. Organ staje na stanowisku, że nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania skarżącą poinformowano o przysługującym jej prawach związanych z wglądem w akta sprawy. Nie skorzystała z nich w ramach prowadzonego postępowania. Z uwagi na powyższe, organ nie znalazł podstaw do wstrzymania wykonania decyzji. Pismem z dnia [...] r. skarżąca złożyła skargę, wnosząc o uchylenie decyzji I i II instancji w całości oraz o umorzenie postępowania administracyjnego w całości. Podtrzymała w niej argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Jego zdaniem skarżąca jako przedsiębiorca nie zastosowała się do obowiązujących obostrzeń. Restauracja była otwarta dla klientów, którym wydawane były posiłki i napoje do konsumpcji, spożywane na miejscu przy stołach. W ocenie organu postępowanie dowodowe zostało prawidłowo przeprowadzone. Właściwie też dokonano oceny zebranych dowodów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne (por. art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Z kolei na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z dyspozycji zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, dalej: Konstytucja RP) sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W tym miejscu wymaga przywołać regulację art. 8 Konstytucji RP. Stanowi ona, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, a jej stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi. Jak stwierdza NSA w wyroku z 8 września 2021 r., w orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Zasady legalizmu nie trzeba chyba szerzej tłumaczyć, bowiem wystarczy jedynie podkreślić, iż jej zasadnicze znaczenie sprowadza się do wyeliminowaniu dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (vide: Komentarz do art. 7, (w:) L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016, por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21, LEX nr 3230490). Przedmiotem kontroli sądowoadminstracyjnej pod względem legalności jest decyzja organu utrzymująca w mocy decyzję PPIS nakładającą na skarżącą karę w wysokości [...] zł. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 2 u.z.z.ch.z. w związku z § 10 ust. 9 rozporządzenia. Zgodnie z art. 46a u.z.z.ch.z. (dodanego z dniem 8 marca 2020 r. do u.z.z.ch.z.) w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. W rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a – stosownie do art. 46b u.z.z.ch.z. - można ustanowić określone w tym przepisie ograniczenia, nakazy i zakazy na zagrożonym obszarze. W rozpatrywanej sprawie znaczenie ma pkt 2 tego przepisu, gdyż na jego podstawie w przedmiotowym rozporządzeniu można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wprowadzono je w § 10 ust. 9 rozporządzenia (według brzmienia od 30 stycznia 2021 r. do 11 lutego 2021 r.) do dnia 14 lutego 2021 r. Zgodnie z jego treścią, prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Istotą niniejszej sprawy staje się odpowiedź na pytanie czy delegacja ustawowa zawarta art. 46a u.z.z.ch.z. odpowiada zakresowi wyznaczonemu w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i w konsekwencji czy w oparciu o nią możliwe było wydanie przedmiotowego rozporządzenia. Należy w tym miejscu zauważyć, że według art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Sąd podziela stanowisko wypracowane w orzecznictwie, według którego znaczenie ma posiadana przez sądy administracyjne kompetencja do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym prawo sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, LEX nr 180233; wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, LEX nr 1519163; wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2020 r., I SA/Łd 151/20, LEX nr 3025477, wyrok WSA w Łodzi z 6 października 2020 r., I SA/Łd 346/20, LEX nr 3068453). Jak podkreśla NSA w wyroku z 18 czerwca 2014 r. (II GSK 633/13, LEX nr 1519163) problematyka przekroczenia przez autora rozporządzenia granic upoważnienia ustawowego była wielokrotnie przedstawiana w orzecznictwie - przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego - i doczekała się tam gruntownej analizy (por. np. wyroki TK z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40, z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3, z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56, z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36) Zdaniem NSA, rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21, LEX nr 3230490). W rozważaniach nie można pominąć regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jak wynika z jego brzmienia "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Wymaga tutaj podkreślenia, że w/w przepis wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (por. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). To zaś oznacza, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98, LEX nr 39282; z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/99, LEX nr 41213 z dnia 20 lutego 2001 r., P 2/00, LEX nr 46370; z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00, LEX nr 46872; z dnia 3 kwietnia 2001 r., K 32/99, LEX nr 46867; wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21, LEX nr 3218315). Wymaga podkreślenia, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona (wyrok WSA w Gliwicach z 14 stycznia 2021 r., III SA/Gl 420/20, LEX nr 3121496, wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21, LEX nr 3218315). Inaczej kwestię tę przedstawiając, niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK 2000/1/3 , LEX nr 39282). W konsekwencji przyjąć trzeba, że tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Po za tym przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36, por. Wyrok WSA w Gliwicach z 14.01.2021 r., III SA/Gl 420/20, LEX nr 3121496, wyrok WSA w Gdańsku z 25.08.2021 r., III SA/Gd 86/21, LEX nr 3218315). Sąd podziela w tym względzie reprezentowane w orzecznictwie stanowisko i przyjmuje je za swoje. Wytycznych do wydania rozporządzenia nie można odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 u.z.z.ch.z. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii) (Por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2021 r., III SA/Gd 86/21, LEX nr 3218315). Po za tym rozporządzenie, będące podstawą zaskarżonej decyzji, wykraczało poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotowych delegacji ustawowej, która nie zawiera jakichkolwiek wytycznych. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.ch.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21, wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1479/20, wyrok WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20, wyrok WSA w Opolu z 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20). W tym stanie rzeczy NSA staje na stanowisku, że rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności (wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21, LEX nr 3230490). Rozporządzenie staje się aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r., II GSK 876/21). W konsekwencji, podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych, których nie zawiera u.z.z.ch.z. Istotę wolności działalności gospodarczej stanowi treść zawarta w art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Istota wolności działalności gospodarczej obejmuje w związku z tym jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie. Prawodawca może ingerować w ową istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zważyć należy że przepis ustawowy, do którego odwoływało się rozporządzenie, w art. 46b pkt 2 u.z.z.z. przewiduje jedynie ogólną możliwość ustanawiania w rozporządzeniu czasowego ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wskazany przepis nie zawiera jakichkolwiek wytycznych co do zakresu (w jakich okolicznościach, jakiego typu działalności gospodarczej itp.), w jakim takie ograniczenie mogłoby być wprowadzone w rozporządzeniu wykonawczym (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 kwietnia 2021 r., III SA/Kr 1306/20). Analogiczna sytuacja dotyczy możliwości ustanowienia w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46b pkt 1 u.z.z.z.). Z § 10 ust. 9 rozporządzenia wynika, że prowadzenie przez przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wyraźnie trzeba podkreślić, że nie można negować, iż celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i 46b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi była ochrona zdrowia. Tym niemniej w ocenie NSA należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (vide: wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK255/21, LEX nr 3207608, por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., II GSK 602/21, LEX nr 3230490). W analizowanej sprawie regulacja zawarta w § 10 ust. 9 rozporządzenia doprowadziła do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia i nakładający sankcję administracyjną w postaci kary pieniężnej musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca jest przedsiębiorcą, który prowadzi Restaurację "A" w K. Nie podlega wątpliwości, że z prowadzeniem tego rodzaju działalności immamentnie wiąże się przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzących przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu. Konsekwencją wprowadzenia regulacji § 10 ust. 9 rozporządzenia jest faktycznie wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej i nie jest możliwie przyjęcie innej wykładni tej regulacji prawnej. Powstały w ten sposób stan nie można oceniać inaczej niż naruszenie art. 31 ust. 3 zdanie 2 w związku z art. 22 Konstytucji RP oraz art. 2 Prawa przedsiębiorców. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów procesowych Sad podziela stanowisko skarżącego, iż doszło do ich istotnego naruszenia, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu na podstawie art. 61 k.p.a. Z § 4 tego przez wynika, że o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Co do istoty ma na celu zapewnienie czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Zostało ono doręczone skarżącej 15 stycznia 2021 r. Pomimo tego zasadny okazał się zarzut naruszenia przez organ art. 10 k.p.a. Wynika z niego między innymi, że przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Ponadto w świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.) w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 k.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa. Jednocześnie na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, przy czym stosownie do § 3 tego artykułu, organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Według stanowiska wypracowanego w doktrynie, poświecenie określonej gwarancji procesowej, a jednocześnie ochrona określonego dobra dopuszczalna jest wyłącznie w sytuacji zaistnienia przewidzianej przez kodeks podstawy działania w stanie wyższej konieczności (G. Łaszczyca, "Stan wyższej konieczności" w ogólnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" z 2007 r. nr 4 s. 57). Wskazane podstawy wymagają wystąpienia sytuacji obiektywnej, z której zaistnieniem lub rozwojem wiąże się realne prawdopodobieństwo co najmniej uszczuplenia dobra chronionego, jeśli nie całkowitą jego eliminację. Charakterystyczną cechą takiej sytuacji może być nagłość jej wystąpienia, często uprzednia nieprzewidywalność. Konieczna jest również ciągłość podstawy działania w takim stanie (np. stanu zagrożenia, niebezpieczeństwa). Wystąpienie tej podstawy musi jednocześnie wyprzedzać działanie usprawiedliwione stanem wyższej konieczności – jest zatem motywem działania w tym stanie (G. Łaszczyca, "Stan wyższej konieczności" w ogólnym postępowaniu administracyjnym, "Samorząd Terytorialny" z 2007 r. nr 4 s. 57). Oznacza to, że organ może odstąpić od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu w sytuacji, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego (Jarosław Dolny, Realizacja zasady czynnego udziału stron i szybkości w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy jednostek samorządu terytorialnego w dobie epidemii. Uwagi praktyczne, "Samorząd Terytorialny" z 2020 nr 6 s. 41). Reasumując, w art. 10 § 2 k.p.a. chodzi o takie obiektywne przypadki, kiedy istnieje konieczność natychmiastowego wydania decyzji. Jednocześnie chodzi tu o stan realnie istniejący, a nie o prawdopodobieństwo jego wystąpienia. Podkreślić należy i to, że dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. Kontrolę nad stosowaniem omawianego wyjątku zapewnia przepis art. 10 § 3 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do utrwalenia w formie adnotacji przyczyn niedopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu lub w określonych jego stadiach (wyrok WSA w Warszawie z 26 listopada 2020 r., VIII SA/Wa 491/20, LEX nr 3103904). Z akt sprawy nie wynika, by skarżąca zrzekła się przysługującego jej prawa wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu nie zostały także spełnione przesłanki z art. 10 § 2 k.p.a. uzasadniające odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Jeżeli istniało niebezpieczeństwo dla zdrowia to wynikało ono ze stanu epidemii, a nie z wprowadzonych zakazów. W konsekwencji ustało ono zanim organ administracji publicznej powziął o tym informację. W konsekwencji kara pieniężna ma charakter następczy w stosunku do naruszenia i prewencyjny. Jej celem jest zapobieganie na przyszłość podobnym zachowaniom, niepożądanym z punktu widzenia zwalczania epidemii. Stąd też wymierzenie kary administracyjnej nie wymagało takiego pośpiechu. Poza tym w aktach administracyjnych sprawy brak jest adnotacji, o której mowa w art. 10 § 3 k.p.a. Nie ma również stosownej wzmianki o zastosowaniu art. 10 § 2 k.p.a. w decyzji administracji nakładającej karę pieniężną. Nie wiadomo więc jakie konkretne okoliczności faktyczne stanowiły w danej sprawie zagrożenie dla chronionych przepisem dóbr oraz w jaki sposób okoliczności te zostały ustalone. W konsekwencji uzasadnionym jest zarzut naruszenia przez organ art. 81 k.p.a. Stanowi on, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności faktycznych może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II GSK 3719/17, LEX nr 3031035). Skoro w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła okoliczność uzasadniająca stosowanie art. 10 § 2 k.p.a, organ powinien dać możliwość skarżącej zapoznania się z zebranym w toku postępowania materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. Organ nie zastosował się do regulacji art. 15 zzzzzn pkt 2 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, z której wynika, że w okresie stanu epidemii organ administracji publicznej można zapewnić stronie udostępnienie akt sprawy lub poszczególnych dokumentów stanowiących akta sprawy również za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną na adres wskazany w rejestrze danych kontaktowych lub na inny adres wskazany przez stronę. Zaniechanie wykonania przez organ tej czynności oceniać należy jako naruszenie zasady czynnego udziału strony. Z kolei brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające (wyrok WSA w Warszawie z 17.04.2020 r., IV SA/Wa 602/20, LEX nr 3099283). W konsekwencji dopuszczając się wskazanych naruszeń art. 77 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. organ naruszył również zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Sądu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wykorzystania w postępowaniu dowodowym notatek służbowych funkcjonariuszy Policji. Na gruncie art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Natomiast stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Notatka służbowa jest dokumentem, który został wytworzony przez pracownika organu administracji publicznej i dotyczy sfery faktów, może dotyczyć też wystąpień, opinii i ocen przez te organy i pracowników dokonywanych (wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016 r., IV SAB/Po 27/16, LEX nr 2087650). Jak stwierdza NSA, notatka policyjna, jako dokument wytworzony przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, jest oczywiście dokumentem urzędowym (wyrok NSA z 3 marca 2020 r., I OSK 3787/18, LEX nr 3007162). W związku z powyższym nie zasługuje na uznanie zarzut skarżącej o przyjęciu przez organ jako dowodu notatek służbowych funkcjonariuszy Policji. Na uwzględnienie zasługuje również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 189d pkt. 1-7 k.p.a. Swoboda organu administracji publicznej przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej jest ograniczona; wyznaczają ją granice ustawowego zagrożenia, tj. ustawowe granice wysokości administracyjnej kary pieniężnej oraz ustawowe dyrektywy wymiaru tej kary (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 189(d)). W przypadku kontrolowania przez sąd decyzji nakładającej pieniężną karę administracyjną sąd ma obowiązek zbadać jej legalność zarówno w zakresie przesłanek faktycznych (zaistnienie naruszenia prawa), jak i zastosowania przepisów kompetencyjnych upoważaniających do nałożenia kary administracyjnej. Sąd administracyjny nie kontroluje wszakże wysokości nałożonej kary, jeśli mieści się ona w ustawowo określonych ramach kwotowych, a jednocześnie jest ona zgodna z ustawowymi dyrektywami nałożenia kary (wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 1965/20, LEX nr 3229817). Zawarte w wymienionej regulacji prawnej dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zobowiązują organ administracji do wzięcia pod uwagę przy wymierzeniu kary :1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Organ nie podjął jakichkolwiek czynności, mających na celu ustalenie okoliczności, które mają wpływ na ustalenie kary pieniężnej. W konsekwencji decyzja o wymiarze kary podjęta została przez niego arbitralnie, swobodnie. Na taką ocenę działania organu nie ma wpływu to, że kara została wymierzona została w dolnej granicy zagrożenia. Jej wysokość nie stanowi bowiem najniższego możliwego wymiaru kary. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu. Poza zasadniczym rozstrzygnięciem Sąd zwraca uwagę, że organy nie przeprowadziły postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Niezbędne jest przeprowadzenie postępowania z zachowaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu zgodnie z art. 10 k.p.a. Bardzo istotne jest przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwzględnieniem art. 75, art. 77, art. 78 oraz 80 k.p.a. a przy ustalaniu wymiaru administracyjnej kary pieniężnej także regulacji Działu IVA k.p.a. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się równowartość uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł) - ustalonego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Nr 2021, poz. 535 ze zm.), wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego przewidzianego w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa za pełnomocnictwo zgodnie z częścią IV załącznika do ustawy z 16.11.2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz. U. 2021 poz. 1923 ze zm.).