III SA/Gl 731/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Mirosław Kupiec (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie egzekucji należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej oddala skargę. 1. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego, tj. Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego. 2. W dniu [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. wystawił na zobowiązanego J. M., zam. w M., ul. [...], tytuły wykonawcze o nr od [...] do nr [...]. Dokumentami tymi wierzyciel dochodził od zobowiązanego zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okresy: [...], od [...] do [...], od [...] do [...]. Jako podstawę wystawienia przedmiotowych tytułów wykonawczych wskazano deklaracje rozliczeniowe. Klauzula o skierowaniu w/w tytułów wykonawczych do egzekucji została nadana przez organ egzekucyjny, tj. Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w R., w dniu [...] r. W tym samym dniu organ egzekucyjny sporządził zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego w Bank [...] o nr od [...] do [...]. Dłużnik zajętej wierzytelności zawiadomienia te odebrał w dniu [...] r., zaś zobowiązany wraz z odpisami tytułów wykonawczych w dniu [...] r. (potwierdzenia odbioru w aktach sprawy). 3. W dniu [...] r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. wpłynęło pismo zobowiązanego, w którym wniósł on o zawieszenie postępowanie egzekucyjnego prowadzonego z rachunku bankowego. 4. Kolejnym pismem z dnia [...] r. cofnął powyższy wniosek i wniósł zarzut niedopuszczalności egzekucji w oparciu o art. 33 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm., zwanej dalej u.p.e.a.), a także wniosek o umorzenie postępowania i o jego wstrzymanie do czasu rozpatrzenia zarzutu. 5. W dniu [...] r. organ egzekucyjny wydał postanowienie, którym umorzył postępowanie w sprawie wniosku zobowiązanego z dnia [...] r. o zawieszenie postępowania egzekucyjnego z uwagi na jego wycofanie. Rozstrzygnięcie to zobowiązany otrzymał w dniu [...] r. 6. Postanowieniem z dnia [...] r. organ egzekucyjny zawiesił prowadzone postępowanie egzekucyjne do czasu uzyskania stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutu zgłoszonego przez zobowiązanego w piśmie z dnia [...] r. Postanowienie to doręczono zobowiązanemu oraz dłużnikowi zajętej wierzytelności. 7. W dniu [...] r. do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. wpłynęło pismo zobowiązanego z daty [...] r., w którym - w nawiązaniu do postanowienia z dnia [...] r. - przypomniał, iż złożył zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne wraz z wnioskiem o umorzenie i zawieszenie tego postępowania. 8. W dniu [...] r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. wydał postanowienie, w którym wyraził stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutu niedopuszczalności egzekucji zgłoszonego przez zobowiązanego w piśmie z dnia [...] r. Wierzyciel uznał ten zarzut za bezzasadny, gdyż deklarację rozliczeniową [...] złożono dnia [...] r. (deklaracja korygująca przesłana elektronicznie), natomiast deklaracje za okres od [...] do [...] i [...] dnia [...] r. Jeśli chodzi o deklaracje rozliczeniowe za okres od [...] do [...], to były składane w terminach płatności, jednak z uwagi na zawarte w nich błędy, zobowiązany przesłał ich korekty w [...] r. Zdaniem wierzyciela ze względu na to, że złożone w sprawie deklaracje i korekty rozliczeniowe zawierały stosowne pouczenie, to mogły stanowić podstawę wystawienia tytułów wykonawczych w niniejszej sprawie, czyli że nie miał uzasadnienia zarzut niedopuszczalności egzekucji z uwagi na brak takich pouczeń. 9. W dniu [...] r. Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w R. wydał w oparciu o art. 18 i art. 34 u.p.e.a. w zw. z art. 123 § 1 i art. 134 k.p.a. postanowienie, którym uznał zarzut niedopuszczalności egzekucji za bezzasadny. 10. Pismem z dnia [...] r. zobowiązany złożył zażalenie na powyższe postanowienie organu egzekucyjnego wnosząc jednocześnie o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia zażalenia. 12. W dniu [...] r. organ egzekucyjny wydał, na podstawie art. 123 § 1 k.p.a. w związku z art. 17, art. 18 i art. 57 § 1 u.p.e.a., postanowienie, którym podjął postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z dnia [...] r., gdyż ustała przyczyna zawieszenia. Postanowienie to zawierało pouczenie, że nie przysługuje na nie zażalenie i skarga do sądu administracyjnego. 13. Na to rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego zobowiązany złożył zażalenie do Dyrektora Izby Skarbowej w K., nazwane "skargą" w piśmie z dnia [...] r. Kolejne pismo z dnia [...] r. nazwał już "zażaleniem". 13.1. W piśmie z dnia [...] r. zobowiązany wskazał, że pomimo złożenia przez niego zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów, organ ten podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne. Dalej zakwestionował podstawę prawną wydania tego postanowienia, tj. art. 123 § 2 k.p.a., twierdząc, że na podstawie tego przepisu nie można orzekać o istocie sprawy, w której zostało wniesione zażalenie, "a Ubezpieczony na wniesione zażalenie do tej pory nie zapoznał się ze stanowiskiem ZUS oddział w R.". Następnie zobowiązany wskazał, że "powoływanie się Wierzyciela na art. 57 § 1 KPA w wydanym postanowieniu jest bezzasadne. Ubezpieczony zgodnie z KPA art. 57 § 5 pkt. 2 złożył zażalenie w terminie". Zdaniem zobowiązanego organ egzekucyjny wydając zaskarżone postanowienie "naruszył prawo, gdyż pozbawił płatnika możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Końcowo zobowiązany zauważył, że "w myśl art. 1 oraz art. 3 § 1 § pkt. 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) Ubezpieczony ma możliwość wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego. Stanowisko to przyjął w wydanym wyroku NSA, sygnatura: II FSK 474/05 jak również wyrok WSA w Poznaniu III SA/Po 687/09 - z 28.10.2009 r.". 13.2. Natomiast w piśmie z dnia [...] r. podkreślił, że złożył kolejne zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego, w którym ponownie przypomniał, iż złożył zażalenie na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne wraz z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Ponadto przytoczył brzmienie art. 34 § 3 u.p.e.a. zaznaczając, iż pomimo upływu wskazanego w tym przepisie ustawowego terminu, organ egzekucyjny nadal prowadzi egzekucję z rachunku bankowego, co z kolei czyni dalszą egzekucję niedopuszczalną. 14. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Izby Skarbowej w K. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Dyrektora ZUS z dnia [...] r. w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego. 14.1. Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że co prawda zobowiązany nazwał swoje wystąpienie z dnia [...] r., skierowane do Dyrektora Izby Skarbowej w K., "skargą" na postanowienie o podjęciu postępowania egzekucyjnego wydanego w dniu [...] r. przez organ egzekucyjny, jednakże z uwagi na zawarte w nim zarzuty w stosunku do tego rozstrzygnięcia, uznał to za zażalenie na wskazane postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w R.. Również jako zażalenie na to postanowienie organ potraktował pismo z dnia [...] r., gdyż zawierało ono zarzut dotyczący braku podstaw do podjęcia tej egzekucji przez organ egzekucyjny. 14.2. Dalej przypomniał, że we wstępnej fazie postępowania jego obowiązkiem jest ustalenie; czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie, co wynika z art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania (zażalenia) lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) i że postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Według organu z przyczyną niedopuszczalności odwołania bądź zażalenia natury przedmiotowej mamy do czynienia wtedy, gdy wystąpi niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych (postanowień), gdyż uprawnienie do wniesienia środka zaskarżenia winno wynikać wprost z przepisu prawa. Jeżeli więc organ wydał rozstrzygnięcie (w niniejszej sprawie postanowienie), na które zażalenie nie przysługuje, wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne. 14.3. Odnosząc to do okoliczności sprawy stwierdził, że organ egzekucyjny podjął zawieszone postępowanie egzekucyjne wskazując jako podstawę jego wydania art. 57 § 1 u.p.e.a., który stanowi, iż organ egzekucyjny podejmie zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia. Przy tym wskazał, powołując się dodatkowo na orzecznictwo sądowe, że regulacja ta ani innym przepis ustawy egzekucyjnej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują możliwości złożenia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego wydanego w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania egzekucyjnego (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 lipca 2009 r., I SA/Lu 230/09 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 listopada 2008 r., I SA/Gl 678/08). W związku z tym uznał, że zaszły podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. 15. W skardze z dnia [...] r. J. M., zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., wnosił o zmianę zaskarżonego postanowienia. 15.1. W uzasadnieniu skargi potwierdził, że co prawda zlecił swojemu biuru rachunkowemu zrobienie korekt deklaracji, ale były to korekty związane ze złożonym wnioskiem z dnia [...] r. o umorzenie odsetek. W jego ocenie podstawą wystawienia tytułów wykonawczych były korekty sporządzone przez ZUS z urzędu w dniu [...] r. przesłane [...] r. Na potwierdzenie tego powołał cytat z pisma oznaczonego nr [...]; "z uwagi na to iż nie został dopełniony obowiązek przesłania dokumentów rozliczeniowych Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. informuje, iż sporządził z urzędu dokumenty rozliczeniowe, których kopie przesyła w załączniku". 15.2. Uznając, że w tej sytuacji organ winien wydać decyzję określającą wysokość zadłużenia wskazywał też na fakt, że przez 10 lat organ nie podejmował żadnych kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a obywatel ma prawo oczekiwać trwałości reguł postępowania toczącego się w jego sprawie oraz tego, że w trakcie postępowania nie zostaną one zmienione. 15.3. Poza tym na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. wniósł nowy zarzut podnosząc, że egzekwowana należność uległa przedawnieniu z dniem [...] r. W tym zakresie powołał orzecznictwo sądowe i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2007 r., P 43/07, gdzie wskazano, że: - do stosunków i zdarzeń powstałych od chwili wejścia w życie nowych przepisów stosuje się nowe przepisy, a do trwających stosunków i do trwających następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa stosuje się przepisy dawne, - bezpośrednie działanie nowego prawa, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela czy też podmiotów gospodarczych do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa (z czym mamy do czynienia na tle niniejszego postępowania), które to zasady wynikają z art. 2 Konstytucji RP. 16. Do skargi Strona dołączyła pismo ZUS z dnia [...] r., na które powołała się w skardze oraz pisma organu z dnia [...] i [...] r. oraz [...] r. wzywające do złożenia korekt deklaracji rozliczeniowych. 17. Organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi. Zaznaczył, że w skardze Strona skarżąca nie podniosła żadnych argumentów dotyczących zaskarżonego postanowienia, ponieważ nie obejmowały one kwestii niedopuszczalności zażalenia tylko niedopuszczalności prowadzenia egzekucji i przedawnienia zobowiązania. 18. Na rozprawie Skarżący wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: 19. Skarga nie jest zasadna. 20. Stan prawny sprawy. 20.1. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji w pierwszej kolejności należy stosować regulacje wynikające z samej ustawy egzekucyjnej, a dopiero w zakresie nieuregulowanym i to odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 18 u.p.e.a.). 20.2. Tak jak w przypadku odwołania przy rozpatrywaniu zażalenia organ odwoławczy winien rozpoznać zażalenie w trzech etapach: 1/ wstępnym, 2/ postępowania wyjaśniającego, 3/ wydania postanowienia. Na etapie wstępnym organ odwoławczy jest obowiązany najpierw ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne, a następnie czy zostało wniesione w terminie (art. 134 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). Zagadnienie dopuszczalności zażalenia w postępowaniu egzekucyjnym należy rozpatrywać w kontekście wymagań mu stawianych przez przepisy ustawy egzekucyjnej ewentualnie przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06, LEX nr 425381). 20.3. Przy ocenie możliwości wniesienia środka odwoławczego w postaci zażalenia na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania egzekucyjnego należy wskazać na podstawy prawne samego zawieszenia postępowania egzekucyjnego jak i podjęcia takiego postępowania. Podstawy zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostały określone między innymi w art. 35 § 3 u.p.e.a., czyli gdy wierzyciel nie wyraził stanowiska w sprawie zarzutów w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go przez organ egzekucyjny o wniesionych zarzutach, a także w art. 56 § 1 u.p.e.a. W ustawie też postanowiono w art. 57 § 1 u.p.e.a., że organ egzekucyjny podejmie zawieszone postępowanie egzekucyjne po ustaniu przyczyny zawieszenia. Z zestawienia art. 17 § 1, art. 57 § 1 oraz art. 56 § 3 u.p.e.a. wynika, że podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Jeśli chodzi o możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, to z ustawy egzekucyjnej wyraźnie wynika, że zaskarżyć można tylko postanowienie organu egzekucyjnego o zawieszeniu postępowania lub o odmowie zawieszenia tego postępowania (art. 56 § 4 u.p.e.a.), a nie postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W tym zakresie nie można stosować przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ zagadnienie zaskarżenia postanowienia wydanego w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego zostało jasno uregulowane w ustawie egzekucyjnej, także co do tego jakie postanowienia podlegają zaskarżeniu. Bez wątpienia na taką regulację miał wpływ charakter postępowania egzekucyjnego, gdzie egzekucji podlega określona przez wierzyciela kwota, w trakcie którego to postępowania zobowiązany może wnosić określone zarzuty, a ocena zasadności podjęcia zwieszonego postępowania ze względu na fakt rozpatrzenia tak zgłoszonego zarzutu jest możliwa, ale na etapie rozpatrywania zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego wydane w sprawie zarzutu, a następnie przez wojewódzki sąd administracyjny (w przypadku wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego) (art. 142 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. i art. 34 § 5 u.p.e.a.). 21. Biorąc pod uwagę wnioski wynikające z powyższych przepisów procesowych i okoliczności faktyczne sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienia o niedopuszczalności zażalenia wniesione na postanowienie organu egzekucyjnego o podjęciu zawieszonego postępowania, nie naruszył prawa. W tej sprawie wystąpiła przedmiotowa niedopuszczalność zażalenia polegająca na braku podstaw prawnych do zaskarżenia postanowienia wydanego przez organ egzekucyjny o podjęciu zawieszonego postępowania. Taką też treść miało pouczenie zawarte w postanowieniu organu egzekucyjnego. 22. Zarzuty zawarte w skardze nie mogły być brane pod uwagę przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, gdyż dotyczyły zasadności zarzutu niedopuszczalności egzekucji zgłoszonego w toku postępowania, które były przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu administracyjnym i sądowym. Sąd działając z urzędu również nie doszukał się podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. 23. W tej sytuacji Sąd, działając stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), oddalił skargę.