III SA/Gl 805/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant Specjalista Beata Kujawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. przy udziale - sprawy ze skargi U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpoznaniu odwołania U. i J. S. decyzją z [...] r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta J. przez p.o. Kierownika Zespołu ds. Dodatków Mieszkaniowych w MZNK w J. z [...] r.-nr [...] odmawiającą przyznania dodatku mieszkaniowego. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 poz. 1257, zwanej dalej K.p.a.) oraz art. 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 570). Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego oraz argumentację prawną, organ wyjaśnił, że U. i J. S. [...] r. złożyli wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. We wniosku strona stwierdziła, iż: jest właścicielem lokalu o pow. [...] m kw.; w lokalu jest centralne ogrzewanie, jest instancja ciepłej wody, brak jest instalacji gazu przewodowego, Strona prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe. Według ustaleń organu I instancji dochody za ostatnie 3 miesiące wynoszą - [...] zł; miesięcznie - [...] zł. Łączna kwota wydatków na mieszkanie za ostatni miesiąc wynosi - [...] zł., a przeliczone na powierzchnię normatywną wraz z ryczałtem za brak gazu - [...] zł.; nadwyżka dochodu wynosi [...] zł, zatem organ pierwszoinstancyjny decyzją z [...] r. odmówił przyznania dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu od tej decyzji strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując wyliczenia dokonane przez organ. Zdaniem strony odmowa przyznania dodatku mieszkaniowego wynika z tego, że strona posiada mieszkanie spółdzielcze własnościowe, w którym zamieszkuje jej syn z rodziną. Organ doliczył stronie jako dochód opłaty syna (energia, czynsz, gaz). Zaznaczyła, że chętnie sprzedałaby to mieszkanie, ale musiałaby wyrzucić syna z rodziną. Wniosła o wskazanie na podstawie jakich przepisów i jaka ustawa określa, że dochodem strony starającej się o przyznanie dodatku mieszkaniowego, są opłaty za media i czynsz jej syna. Ponadto wskazała, że syn nie płaci regularnie czynszu i nie ponosi w terminie opłat za media, to powoduje, że strona musiała zapłacić za prąd zużyty przez niego. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 3 ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 4, art.6 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 1 i art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 6 tej ustawy, dodatku mieszkaniowego nie przyznaje się, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2% kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji. Najniższa emerytura w dacie wydania zaskarżonej decyzji wynosi – 1.029,80 zł, a 125% tej kwoty wynosi odpowiednio 1.287,25 zł. Według ustaleń Kolegium dochód miesięczny rodziny strony wynosi - [...] zł, a na osobę wynosi [...] zł (za okres grudzień 2017 r. styczeń - luty 2018 r.- przekracza więc 125 % najniższej emerytury o - [...] zł). Z kolei 2% najniższej emerytury wynosi odpowiednio [...] złotych. Zatem różnica według ustaleń organu I instancji pomiędzy wydatkami na powierzchnię użytkową lokalu a kwotą stanowiącą 20 % dochodu rodziny strony stanowi wysokość dodatku mieszkaniowego i wynoszą odpowiednio: [...] złotych - 15% x [...] zł co daje [...] zł, natomiast nadwyżka dochodu wynosi [...] zł. Zdaniem organu odwoławczego wydanie decyzji odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego jest prawnie uzasadnione. Ustawodawca w ustawie o dodatkach mieszkaniowych nie przewidział bowiem żadnych odstępstw od ustalonych warunków przyznania dodatku mieszkaniowego. Ustosunkowując do odwołania strony, organ zacytował treść art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie decyzji SKO, podnosząc te same zarzuty co w odwołaniu od decyzji pierwszoinstacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 139..) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w wyżej wskazanych ramach wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy administracji naruszyły przepisy prawa procesowego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy orzekające w sprawie przy określaniu wysokości dochodu skarżącej - dla potrzeb ustalania dodatku mieszkaniowego - do dochodu zaliczyły kwotę [...] zł za gaz i [...] za prąd, kwalifikując te kwoty jako opłatę za mieszkanie spółdzielcze należące do strony skarżącej. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że zasady i tryb przyznawania, ustalania wysokości i wypłacania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z 29 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj.: Dz. U. z 2017, poz. 180 ze zm.). Ustawa ta określa normatywne kryteria, które muszą być spełnione, aby dodatek mieszkaniowy mógł zostać przyznany. Przewidziany w przepisach tej ustawy dodatek mieszkaniowy, jest świadczeniem pieniężnym, które ma pomóc najemcy lub właścicielowi mieszkania, gdy nie jest w stanie samodzielnie pokryć wydatków na jego utrzymanie. Określono w niej warunki i kryteria jakie muszą być spełnione, aby wniosek o przyznanie tego świadczenia mógł być uwzględniony. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje m.in. najemcom i podnajemcom lokali mieszkalnych, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku (...). Ponadto zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy normatywna powierzchni użytkowa lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, w którym znajduje się tylko jeden lokal mieszkalny (dom jednorodzinny), w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 40 m2 dla dwóch osób. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywna powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12 % dochodów dwuosobowego gospodarstwa domowego. Przy czym przez wydatki poniesione przez osobę ubiegającą się o dodatek mieszkaniowy należy rozumieć świadczenia okresowe ponoszone przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Poszczególne kategorie wydatków mieszczących się w przyjętej definicji ustawowej zostały wyszczególnione w art. 6 ust. 4 – 6 ustawy oraz w § 2 – 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych. Zawarty w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawę sposób ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego wskazuje na to, że obok wydatków przypadających na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu , należy wziąć również pod uwagę kwotę wydatków poniesionych przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy w wysokości 12 % dochodów dwuosobowego gospodarstwa domowego. Konstrukcja przepisu polegająca na przyjęciu, że poziom wydatków odnosi się do określonej części uzyskiwanych dochodów służyć ma przede wszystkim obliczeniu jednego z kryteriów koniecznych do ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego. Uzyskana w ten sposób kwota nie będzie oznaczała, że wnioskodawca poniósł czy też powinien ponieść wydatki w takiej wysokości. Przyjęta kwota będzie jedynie efektem wykorzystanego na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych założenia, że wydatki wnioskodawcy kształtować się mają na poziomie 12 % uzyskiwanych przez niego dochodów. Określenie wysokości dodatku mieszkaniowego nie zostało pozostawione uznaniu organów administracji publicznej. Przysługujący dodatek i jego wysokość podlegają wyliczeniu arytmetycznemu zgodnie z zasadami wynikającymi z ustawy, zależnie od liczebności gospodarstwa domowego, wielkości powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, wysokości wydatków mieszkaniowych w miesiącu, w którym składany był wniosek i wysokości zadeklarowanych dochodów w okresie 3 miesięcy poprzedzających miesiąc, w którym wystąpiono z wnioskiem (Por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 24 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 99/13, Lex nr 1330490, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1466/13, Lex nr 1502476). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych w art. 3 ust. 3 definiuje na użytek tej regulacji pojęcie dochodów, przez które należy rozumieć wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. poz. 693 i 1220), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. poz. 195 i 1579 oraz z 2017 r. poz. 60), oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 575, 1583 i 1860 oraz z 2017 r. poz. 60). Ustawa o dodatkach mieszkaniowych zawiera więc własną definicję dochodu, za który uznaje przychody faktycznie uzyskane. Z orzecznictwa sądów administracyjnych poza koniecznością ustalania dochodu w jego faktycznej wysokości wynika też konieczność ścisłej interpretacji art. 3 ust.3 ustawy (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 1858/03, Lex nr 159229, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 236/08, Lex nr 754738 oraz z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 277/10, Lex nr 1259405). Odliczeniu od dochodu mogą bowiem podlegać tylko i wyłącznie świadczenia wymienione w powyższym przepisie, a stosowanie wykładni rozszerzającej stanowiłoby nadużycie prawa przez organy. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przyjdzie, że organy nie dokonały ustaleń stanu faktycznego w zakresie okoliczności relewantnych prawnie w zakresie wysokości dochodu. W ten sposób naruszyły zasadę prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym miejscu wskazać trzeba, że z wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz z deklaracji o wysokości dochodów złożonych [...]r., wynika, że strona skarżąca wskazywała na dochód gospodarstwa domowego w wysokości [...] zł, która to kwota stanowi emeryturę, dochód z działalności gospodarczej, kwoty zasiłku otrzymywane z MOPS, alimenty. Zauważyć trzeba, że strona złożyła oświadczenie o wysokości dochodów, uprzedzona o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. Z kolei we wniosku tym, w rubryce dochody, dopisano opłaty za gaz i prąd z tytułu opłat za mieszkanie spółdzielcze na ul. [...]. Organ w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej nie wyjaśnił, dlaczego kwoty te zostały uwzględnione jako dochód strony. Nadto organ drugoinstancyjny nie wyjaśnił tego w decyzji, mimo że kwestia ta była jedynym zarzutem odwołania. Kwestia ta ma fundamentalne znaczenie w rozpoznawanej sprawie. Jeszcze raz przypomnieć trzeba, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika więc jednoznacznie, że otrzymana kwota pieniężna może być uznana za dochód tylko wówczas, gdy mieści się w pojęciu przychodu. Skoro zaś ustawa o dodatkach mieszkaniowych nie określa definicji rzeczonego sformułowania, należy w tym zakresie odwołać się do art. 11 ust. 1 ustawy z 26 lipca 2001 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2000 r., nr 14, poz. 176 ze zm.) w myśl którego przychodami są, co do zasady, otrzymywane lub postawione w roku podatkowym do dyspozycji osoby fizycznej pieniądze i wartości pieniężne oraz wartość otrzymanych świadczeń w naturze i innych nieodpłatnych świadczeń (por.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1848/07, publ. : LEX nr 355263 oraz z 10 grudnia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 423/08, niepubl.). W świetle powyższego budzi wątpliwości, że opłaty za media stanowią przychód a w konsekwencji mieszczą się w definicji dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach pieniężnych. Organ odwoławczy nie nie zbadał tej kwestii. Materiał dowodowy nie został więc zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, czym naruszono art. 77 § 1 K.p.a., a wyliczenia dochodu nie sposób uznać za okoliczność udowodnioną w rozumieniu art. 80 K.p.a. Zauważyć też trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ w ogóle nie odniósł się do zarzutu podniesionego w odwołaniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oprócz przywołania przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, nie zawiera odniesienia tych przepisów do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Lektura uzasadnienia wskazuje, że zostało ono skonstruowane schematycznie i można odnieść go do każdej innej sprawy, gdzie przedmiotem rozstrzygania jest dodatek pieniężny. Podkreślić należy, że decyzja administracyjna wydana przez organ jest aktem skarżonym i z tylko z decyzji strona czerpie informacje o swojej sytuacji prawnej. W decyzji tej powinien więc organ zawrzeć wszelkie informacje i dane mające istotne znaczenie w sprawie, wraz precyzyjnym wyjaśnieniem wszelkich okoliczności rzutujących na wysokość przyznawanego dodatku mieszkaniowego. Reasumując zaskarżona decyzja nie zawiera w praktyce uzasadnienia faktycznego i prawnego w rozumieniu art. 107 § 3 K.p.a. Albowiem samo przytoczenie zastosowanych przepisów prawa, winno znaleźć się w decyzji, ale przepisy te należy odnieść do stanu faktycznego sprawy. Wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały w sposób wadliwy i niekorzystny dla skarżącej treść zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącej, organy będą zobowiązane do ustalenia wszystkich istotnych dla przyznania dodatku mieszkaniowego okoliczności na podstawie odpowiednich dokumentów, obliczenia dochodu skarżącej z uwzględnieniem wykładni art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a następnie na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego i stosownie do właściwych przepisów prawa do orzeczenia w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.