III SA/Gl 876/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędzia WSA Marzanna Sałuda po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji "A" w K. na postanowienie Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013 oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] r. nr [...], Zarząd Województwa Śląskiego w Katowicach (dalej jako "organ nadzoru" lub "ZWŚ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako "kpa"), art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 67 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 869), art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2019 r., poz.512), art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.1307) utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wniosku Fundacji "A" (dalej jako "Fundacja" lub "skarżąca") o stwierdzenie nieważności decyzji Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w C. z [...] r. nr [...] zobowiązującej Fundację do zwrotu nieprawidłowo wykorzystanej kwoty dofinansowania w wysokości 586 630,60 zł wypłaconego na realizację projektu "Poprawa jakości infrastruktury zaplecza turystycznego regionu poprzez remont Hotelu "B" – usunięcie barier architektonicznych dla osób niepełnosprawnych, poprawa efektywności energetycznej" na podstawie umowy [...] z 1 lipca 2010 r. zawartej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2007-2013. Priorytet III Turystyka. Działanie 3.1 Infrastruktura zaplecza turystycznego, Poddziałanie 3.1.1. Infrastruktura zaplecza turystycznego/przedsiębiorstwa współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Na podstawie wskazanej umowy o dofinansowanie Fundacja realizowała objęty nią projekt w trakcie, której stwierdzono nieprawidłowości skutkujące wszczęciem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] r. o zwrocie dofinansowania. Decyzja ta nie została zaskarżona i stała się ostateczna. Wnioskiem z [...] r. 918.07.2016 r. data wpływu do organu) D. S., były członek Zarządu Fundacji (D. S.) wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji kwestionując prawidłowość jej doręczenia. ZWŚ decyzja z [...] r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności spornej decyzji, gdyż nie dopatrzył się wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] r. nr [...] ZWŚ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta została zaskarżona wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/GL 621/17 skargę oddalił. Wyrok ten również przez D. S. został zaskarżony i sprawa oczekuje na rozpoznanie skargi kasacyjnej pod sygn. [...]. 13 listopada 2018 r do organu wpłynął wniosek Fundacji o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. o zwrocie dofinansowania w związku ze skierowaniem jej do podmiotu, który od 7 grudnia 2011 r. do 6 sierpnia 2018 r. (data powołania przez Radę Fundacji nowego zarządu) nie posiadał organu uprawnionego do jej reprezentacji. Zdaniem Fundacji powyższa okoliczność stanowi samoistną przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Organ stwierdził, że wniosek ten wszczął kolejne administracyjne postępowanie nadzwyczajne, podczas gdy w toku jest postępowanie sądowe przed NSA wszczęte w tym samym trybie nadzwyczajnym z tej samej przyczyny, co powoduje, że doszło do zbiegu postępowań przedmiotowo tożsamych. Nadto sprawa nie może być jednocześnie rozstrzygana zarówno przed organem administracyjnym jak i sądowym, zwłaszcza gdy obie są ze sobą ściśle powiązane a wyrok wydany przez NSA będzie miał wpływ na postępowanie administracyjne, co powoduje, że winno zostać zawieszone do czasu wydania przez NSA wyroku na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postanowieniem z [...] r. ZWŚ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowej z wniosku Fundacji, które zostało zaskarżone wniesieniem zażalenia. Skarżąca podkreśliła, że zawieszenie jest wadliwe, gdyż w sprawie zawisłej przed NSA ze skargi D. S. organ odmówił wszczęcia postępowania ponieważ wnioskodawczyni nie była stroną postępowania a tym samym niniejsze postępowanie nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uznał zaskarżone postanowienie za zasadne i utrzymał je w mocy. Podkreślił, że dotyczy tej samej decyzji oraz wniosku o jej wzruszenie w trybie nadzwyczajnym z tej samej podstawy prawnej i faktycznej, co powoduje, że tożsamość spraw jest oczywista. Nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej, że w sprawie zawisłej przed NSA przedmiotem sporu była kwestia statusu skarżącej jako strony postępowania. Organ rozpoznał wniosek merytorycznie i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. nie znajdując spełnienia przesłanek nieważnościowych, w tym wskazanej we wniosku. Wyrok NSA ma zatem bezpośredni wpływ na dalszy bieg zawieszonego postępowania z wniosku Fundacji. Stanowisko to jest zgodne z uchwała NSA z 5 czerwca 2017 r. II GPS 1/17, które nakazuje organowi administracji zawiesić postępowanie administracyjne do czasu prawomocnego zakończenia postepowania sądowego sygn.. akt I GSK 2218/18. W skardze na powyższe postanowienie Fundacja, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, poprzez jego zastosowanie w sprawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, podjęcie zawieszonego postępowania oraz o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r., a także o zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że doszło do omyłki wynikającej z niedopatrzenia, że fakt posiadania przymiotu strony lub jego nieposiadania jest tożsamy z merytorycznymi podstawami stwierdzenia nieważności decyzji. To doprowadziło do mylnego zastosowania przepisów do stanu faktycznego sprawy. Konsekwentnie skarżąca wskazuje, że sprawa zawisła przed NSA dotyczy odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji a zatem innej materii i nie pozostaje z nią w związku ani zależności. Wręcz przeciwnie, nawet jeżeli D. S. zostanie uznana za stronę postępowania, to postępowanie z wniosku Fundacji jako wszczęte wcześniej będzie kontynuowane w pierwszej kolejności. Potwierdza powyższe rozstrzygniecie w tożsamej sprawie w wyroku WSA w Gliwicach sygn.. akt I SA/GL 318/19 z 8 lipca 2019 r. oraz I SA/Gl 1273/17 z 1 marca 2018 r. W podsumowaniu Fundacja podkreśliła, że wynik sprawy zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie wpływa na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie i powtórzyła również argumentację zawartą w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że wniosek Fundacji jest identyczny w treści wraz z żądaniem z wnioskiem złożonym wcześniej przez tego samego pełnomocnika w imieniu D. S., który został merytorycznie rozpoznany decyzja z [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowej. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy decyzją z [...] r. a skarga wniesiona od tej decyzji została oddalona wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., który jest nieprawomocny z racji wniesionej skargi kasacyjnej, która nie została jeszcze rozpoznana. Tym samym błędne jest twierdzenie pełnomocnika, że postępowanie to zakończyło się odmową wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Tym samym w ocenie organu odwoławczego nie znajduje podstaw prowadzenie równoległe postępowania administracyjnego i sądowego w tym samym przedmiocie. Ponieważ wnioski zostały złożone przez inne podmioty organ nie mógł odmówić wszczęcia postepowania , lecz kierując się wskazana uchwałą musiał je zawiesić do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. Organ wskazał również na inne próby podważenia decyzji zwrotowej podejmowane przez tego samego pełnomocnika w imieniu różnych podmiotów. Dotyczy to wskazanego już postępowania z wniosku D. S. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r., aktualnie sprawa zawisła przed NSA pod sygn.. I GSK 2218/18; z wniosku D. S. posiadającej interes prawny jako strona postępowania w przedmiocie odpowiedzialności członków zarządu za zobowiązania Fundacji, z [...] r. o stwierdzenie nieważności rozpoznanym postanowieniem o odmowie wszczęcia postepowania z [...] r., utrzymanym w mocy postanowieniem z [...] r. i poddanym kontroli sądowej. Skarga została oddalona wyrokiem z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 515/18, zaskarżonym wniesieniem skargi kasacyjnej; z wniosku M. K. z 15 marca 2017 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, rozpoznanym postanowieniem Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości (ŚCP) z [...] r. nr [...] odmawiającym wznowienia postepowania (art.145 § 1 pkt 4 kpa), utrzymanym w mocy postanowieniem ZWŚ z [...] r., poddanym kontroli sądowej. Wyrokiem z 17 lipca 2018 r. III SA/GL 480/18 WSA skargę oddalił, postępowanie przed NSA w toku; z wniosku o wznowienie postępowania D. S. z [...] r., rozpoznanego postanowieniem z [...] r., utrzymanym w mocy postanowieniem ZWŚ z [...] r., poddanym kontroli sądowej. Sąd wyrokiem z 20 czerwca 2018 r. III SA/GL 489/18 skargę oddalił, postpowanie przed NSA w toku. W tym miejscu Sąd stwierdza z urzędu, że przed tut. Sądem były również rozstrzygane sprawy z wniosku D. S. i Fundacji reprezentowanych przez tego samego pełnomocnika. Jedna z wniosku D. S. z [...] r. o stwierdzenie nieważności postanowienia o umorzeniu postepowania egzekucyjnego z [...] r. Postanowieniem z [...] r. organ odmówił wszczęcia postępowania, organ odwoławczy postanowieniem z [...] r. utrzymał w mocy to rozstrzygniecie a WSA skargę oddalił wyrokiem z 1 marca 2018 r. I SA/GL 1273/17. Sprawa zawisła przed NSA pod sygn.. I GSK 2418; z wniosku Fundacji z 6 listopada 2018 r.. Postępowanie to organ zawiesił postanowieniem z [...] r. Zażalenie nie zostało uwzględnione i postanowieniem z [...] r. utrzymano w mocy zawieszenie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia o umorzeniu postepowania egzekucyjnego. Wyrokiem z 8 lipca 2019 r. WSA uwzględnił skargę i uchylił postanowienia obu instancji nakazując kontynuowanie postępowania. Wyrok jest prawomocny. Wskazać również należy, że 5 kwietnia 2019 r., w imieniu D. S. (ten sam pełnomocnik) złożył wniosek o zawieszenie postępowania przed NSA w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zwrotowej, od wyroku WSA w Gliwicach sygn.. akt IV SA/GL 621/17. Sąd wniosku tego nie uwzględnił. W uzasadnieniu postanowienia z 30 kwietnia 2019 r., sygn.. akt I GSK 2218/18 NSA wskazał, że postępowanie administracyjne, w którym skarżąca upatruje przesłanki zawieszenia postępowania sądowoadministarcyjnego, zostało wszczęte z wniosku Fundacji o stwierdzenie nieważności decyzji Śląskiego Centrum Przedsiębiorczości w przedmiocie zobowiązania jej do zwrotu dofinansowania z uwagi na niewłaściwą reprezentację (brak organu zarządzającego) w dacie wydania i doręczenia tej decyzji. W ocenie NSA, rozstrzygnięcie sprawy wszczętej z wniosku Fundacji o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji nie stanowi kwestii prejudycjalnej z punktu widzenia niniejszego postępowania kasacyjnego. Stroną postępowania zwrotowego był beneficjent – Fundacja, zaś wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej pochodził od skarżącej D. S.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej powoływana jako ppsa) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c tej ustawy). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego" użytego w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ nadzoru stoi na stanowisku, że przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania w postaci "zagadnienia wstępnego" obejmuje również sytuację, w której przed sądami administracyjnymi zawisła sprawa z wniosku stwierdzenia nieważności tej samej decyzji na podstawie tej samej przesłanki wskazanej jako podstawa uruchomienia nadzwyczajnego trybu kontroli tej decyzji. Wbrew twierdzeniom strony skarżące stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest tożsamy ze stanem faktycznym sprawy poddanej kontroli sądowej pod sygn.. I SA/GL 318/19, gdzie Sąd stwierdził brak przesłanek do zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia o umorzeniu postepowania egzekucyjnego z wniosku Fundacji, gdyż w postępowaniu z wniosku byłego członka Zarządu Fundacji organ odmówił wszczęcia takiego postępowania nie dopatrując się statusu strony ani interesu prawnego u wnioskodawcy (por. wyrok I SA/GL 1273/17 i I SA/GL 318/19.). W kontrolowanej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zwrotowej z [...] r. z racji wadliwego doręczenia (podmiotowi, który nie posiadał organu uprawnionego do reprezentacji) złożyła 6 listopada 2018 r. Fundacja, w której imieniu działa umocowany przez aktualny Zarząd Fundacji pełnomocnik. 6 sierpnia 2018 r. do Zarządu zostali powołani E. N. i E. G. i oni udzielili pełnomocnictwa. Organ wszczął postępowanie w sprawie. O czym powiadomił stronę ale zawiesił go do czasu zakończenia postępowania sądowego prowadzonego w trybie zwyczajnym do czasu rozpoznania przez NSA skargi kasacyjnej w sprawie wszczętej wnioskiem byłego członka Zarządu z [...] r. o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji zwrotowej z racji nieprawidłowego jej doręczenia. Decyzja nigdy nie została doręczona Fundacji. Organ wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji, które zostało zakończone wydaniem [...] r. decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o zwrocie środków pomocowych z [...] r. stronami tego postepowania organ uznał wnioskodawczynię, D. S.,, drugiego członka Zarządu, M. K. oraz Fundację reprezentowaną przez kuratora ustanowionego przez Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z [...] r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] r. a wyrokiem z 17 stycznia 2018 r. WSA skargę oddalił, sygn.. akt IV SA/GL 621/17. Wyrok ten nie jest prawomocny, gdyż została od niego wniesiona skarga kasacyjna, która do dnia rozprawy nie została rozpoznana , sygn.. akt I GSK 2218/18. Tym samym w obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna z [...] r., którą organ ZWŚ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem Fundacji z wszczynającym postępowanie w niniejszej sprawie z tej samej podstawy nieważnościowej, art. 156 § 4 kpa. Innymi słowy, w ocenie Sądu dopóki w obrocie prawnym pozostaje decyzja z [...] r., która mogła być przez Fundacje zaskarżona w trybie zwyczajnym, a czego nie uczyniła i nie zostanie prawomocnie zakończone postępowanie sądowe dotyczące kontroli tej decyzji przed NSA, to zgodnie z uchwałą II GPS 1/17 niniejsze postepowania winno być zawieszone. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, reprezentowanej w każdej ze wskazanych spraw przez tego samego pełnomocnika organ nie odmówił wszczęcia postepowania o stwierdzenie nieważności spornej decyzji ale go przeprowadził i zakończył decyzją merytoryczna poddana kontroli sądowej. Tym samym postępowania te nie są od siebie niezależne. Dotyczą stwierdzenia nieważności tej samej decyzji z tej samej przesłanki nieważnościowej. Wskazać należy, że wyrok NSA rozstrzygnie czy decyzja uzyska status prawomocnej a sprawa powagę rzeczy osądzonej. Zdarzenie takie będzie, zgodnie z art. 170 i 171 ppsa wiązała nie tylko sądy ale i organy administracyjne. Należy wskazać, że rozstrzygnięcie organów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania wobec braku możliwości uznania wnioskodawcy za stronę postępowania nadzwyczajnego jest rozstrzygnięciem formalnym (art. 61a kpa). Wydanie takiego rozstrzygnięcia oznacza zatem istnienie przeszkody (w postaci wniosku strony) do prowadzenia postępowania w ogóle. Należy przy tym zauważyć, że w postanowieniu tym nie rozstrzyga się przy tym o zasadności żądania. Organ wręcz nie może rozpatrywać wniosku merytorycznie. Natomiast wniosek z [...] r. został rozpatrzony przez organ merytorycznie a decyzja z [...] r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i zgodnie z art. 110 kpa doręczona stronie i organ jest nią zawiązany. Decyzja stała się ostateczna. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje wszczęcie i prowadzenie przez organ postępowania nadzwyczajnego w sprawie wpadkowej, tj. stwierdzenia nieważności postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, na co wskazuje skarżąca. W ocenie Sądu zostały zatem spełnione przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 ppsa. W toku są bowiem dwa postępowania, administracyjne i sądowe dotyczące kontroli w trybie nadzwyczajnym tej samej decyzji i w jednym oceniono merytorycznie kwestię zaistnienia przesłanki nieważnościowej. W konsekwencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej w tej sprawie, a następnie powrotu tej sprawy na etap postępowania administracyjnego zostanie wykluczona zależność pomiędzy tymi sprawami. Należy tym samym zgodzić się z organem, że w sprawie znajduje zastosowanie uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17. Zgodnie z tą uchwałą "W trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zmianami) do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego". Chociaż odnosi się ona bezpośrednio do jednoczesności nadzwyczajnego postępowania (administracyjnego lub podatkowego) i postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem jest akt administracyjny wydany w trybie zwykłym. To tym bardziej jest adekwatna dla sytuacji równoczesnego prowadzenia dwóch postępowań nadzwyczajnych, o wyklucza dodatkowo art. 62 kpa. To zaś powoduje, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania, albowiem nie ziściły się przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wskazać tez należy na postanowienie NSA z 30 kwietnia 2019 r. wydane w sprawie I GSK 2218/18, które przywołano wyżej. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.