III SA/Gl 979/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędzia NSA Ewa Karpińska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi P.J. (J.) na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opinii o pracowniku ochrony fizycznej oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy skierowane do skarżącego – P.J. postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w M. z dnia [...] nr [...] w sprawie wydania nagannej opinii. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 i art. 268 a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 zez m.). W uzasadnieniu zostało wskazane, że dnia [...] na drodze publicznej [...] w M. skarżący kierował samochodem osobowym, będąc w stanie po spożyciu alkoholu (0,13 mg/l), czym wypełnił znamiona wykroczenia z art. 87 § 1 Kodeksu wykroczeń, a następnie wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...], sygn. akt [...] skarżący został ukarany grzywną oraz zakazem prowadzenia pojazdów na okres [...] miesięcy. Ta okoliczność stała się podstawą do wydania przez Komendanta Powiatowego Policji w M. postanowienia z dnia [...] nr [...] przywołującego jako podstawę prawną art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 145, poz. 1221 ze zm.) oraz § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. z 1998 r. Nr 78, poz. 511 ze zm.). Skarżący nie zgadzając się z wydaną opinią dnia [...] wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. zażalenie, w którym zwrócił uwagę na okoliczność, że nie został skazany z trybie art. 58 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 109, poz. 756 ze zm.), a charakter czynu i nieznacznie przekroczona norma alkoholu w wydychanym powietrzu świadczą o jego nieumyślnym działaniu oraz o znikomej szkodliwości czynu, którego się dopuścił. Ponadto wskazał, że popełnienie przez niego wykroczenia nie ma nic wspólnego z wykonywanym zawodem pracownika ochrony, a brak nienagannej opinii i w konsekwencji cofnięcie licencji spowodowałoby utratę pracy, która jest głównym źródłem utrzymania rodziny. Rozpatrując zażalenie Komendant Wojewódzki Policji w K. nie uznał argumentacji wskazanej w zażaleniu za przemawiającą za uchyleniem pierwszoinstancyjnego postanowienia. Komendant Wojewódzki Policji w K. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] nr [...] wskazał, że z materiałów zgromadzonych w postępowaniu opiniodawczym wynika, że skarżący cieszy się nienaganną opinią wśród sąsiadów, nie jest notowany w Rejestrze Izby Wytrzeźwień w T., w miejscu zamieszkania nie odnotowano żadnej interwencji z udziałem Policji, jak również nie uzyskano żadnych informacji świadczących o tym, aby utrzymywał on kontakty ze środowiskiem przestępczym lub grupami środowiskowymi patologii społecznej oraz aby skarżący był uzależniony od alkoholu, środków odurzających bądź substancji psychotropowych. Ponadto organ zwrócił uwagę, że P.J. nie figuruje w Krajowym Rejestrze Karnym. Jednocześnie jednak Komendant Wojewódzki Policji w K. zaakcentował, że skarżący popełnił dnia [...] na drodze publicznej [...] w M. wykroczenie z 87 § 1 Kodeksu wykroczeń, kierując samochodem osobowym, będąc w stanie po spożyciu alkoholu (0,13 mg/l), a następnie wyrokiem Sądu Rejonowego w M. z dnia [...], sygn. akt [...] został ukarany grzywną oraz zakazem prowadzenia pojazdów na okres [...] miesięcy. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. pracownik ochrony fizycznej świadomie naruszający zasady bezpieczeństwa ruchu drogowego nie daje gwarancji prawidłowego wykonywania zadań pracownika ochrony fizycznej. Wykroczenie jest czynem społecznie szkodliwym i zabronionym przez ustawę pod groźbą kary. Dalej wskazał, że popełnienie przez pracownika ochrony wykroczenia godzącego chociażby w bezpieczeństwo i porządek w komunikacji, wzbudza uzasadnione podejrzenie, że pracownik ochrony fizycznej wykazuje brak poszanowania dla porządku prawnego, a wiec i dóbr, które powinien chronić. Z zawartymi w postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] nie zgodził się skarżący, który w skardze z dnia [...] podtrzymał argumentację powołaną w zależeniu. Zdaniem skarżącego czyn, którego się dopuścił nie ma nic wspólnego z pracą przez niego wykonywaną. Podniósł ponownie, że praca ta stanowi jedyne źródło utrzymania jego rodziny. Jego zdaniem Policja, stojąc na stanowisku, że popełnienie incydentalnego wykroczenia świadczy o negatywnej opinii, źle interpretuje przepisy ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego, Do skargi załączył kserokopie podziękowania Komendanta Oddziału Specjalnego Żandarmerii Wojskowej w G. oraz wyróżnień, m.in. brązowym medalem "Siły Zbrojne w służbie Ojczyzny". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenie, że popełnienie wykroczenia decyduje o negatywnej opinii. Wskazano, że Policja jako organ odpowiedzialny za bezpieczeństwo i porządek publiczny musi wziąć pod uwagę, że wykonywanie zadań z zakresu ochrony osób i mienia, wiążące się z koniecznością zagwarantowania zaufania publicznego oznacza, że osoba, która je wykonuje powinna dawać rękojmię prawidłowego wykonywania swojej pracy. Powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt SK 15/002, w którym Trybunał stwierdził, że "charakter prawy pracownika ochrony wymaga szczególnych predyspozycji moralnych oraz nieskazitelnej opinii...". Reasumując Komendant Wojewódzki Policji w K. uznał, że skarżącemu nie można wystawić nienagannej opinii. Na rozprawie dnia 9 grudnia 2009 r. strony podtrzymały dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Wydanie opinii przewiduje art. 26 ust. 3 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o ochronie osób i mienia. Mowa jest również o niej w § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 czerwca 1998 r. w sprawie wzoru i trybu wydawania licencji pracownika ochrony fizycznej i licencji pracownika zabezpieczenia technicznego oraz trybu i częstotliwości wydawania przez organy Policji opinii o pracownikach ochrony (Dz. U. Nr 78, poz. 511), następuje w formie i trybie przewidzianym w art. 106 k.p.a. W myśl art. 106 § 5 Kpa zajęcie stanowiska przez organ współdziałający następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z § 10 ust. 2 tego rozporządzenia, opiniowanie pracowników ochrony powinno następować raz na trzy lata, przy czym negatywna opinia o osobie ubiegającej się o licencję pracownika ochrony, bądź o pracowniku ochrony, jest podstawą do odmowy wydania licencji pracownika ochrony lub wszczęcia postępowania administracyjnego o cofnięcie licencji, o czym stanowi ust. 3 § 10 powołanego rozporządzenia. Opinię tą wydaje właściwy, ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, komendant komisariatu Policji na polecenie komendanta wojewódzkiego Policji. Prawodawca nie określił, jakimi kryteriami powinien kierować się organ Policji przy wydawaniu opinii o kandydatach na licencjonowanych pracowników ochrony, zarówno w przepisach powołanej wyżej ustawy, jak i w rozporządzeniu wykonawczym. Brak jest zatem jednoznacznych wskazówek dotyczących okoliczności, których zaistnienie uzasadniałoby wydanie pozytywnej opinii. Skoro jednak opinia taka wydawana jest przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania opiniowanego, czyli organ, który potencjalnie może mieć najwięcej informacji o zainteresowanym - należy przyjąć, że co do zasady opinia ta powinna uwzględniać dane o sposobie zachowania się opiniowanego w różnych środowiskach, w tym m.in. w stosunkach sąsiedzkich, rodzinnych i zawodowych. Przy czym, opinia taka nie może być zbiorem opinii z różnych sfer życia opiniowanego, lecz ma być efektem oceny zebranych faktów w oparciu o ustawowe kryterium, którym jest "nienaganność". Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 1066/09, (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nienaganną opinię w kontekście powyższego może mieć osoba, która zna i przestrzega obowiązujące przepisy prawa i zasady współżycia społecznego (tak również WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 634/09, CBOSA). Rozważając, jakie fakty winny być ustalone w sprawie o wydanie opinii pamiętać należy, że zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 31 § 2 pkt 1 ww. ustawy opinia jest tylko jednym z elementów materiału gromadzonego w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie licencji (jej wydania czy cofnięcia). Licencjonowany pracownik ochrony nieustannie musi spełniać nie tylko warunek nienagannej opinii, ale i inne wymogi określone w art. 26 ust. 2 pkt 1 (obywatelstwo), 4 (zdolność do czynności prawnych) i 5 (karalność za umyślne przestępstwo) oraz ust. 3 pkt 2 ustawy (predyspozycje fizyczne i psychiczne). Z powyższego wywieść należy, że opinia nie powinna opierać się wyłącznie na okolicznościach, zaistnienie których - zgodnie z przytoczonym wyżej uregulowaniem - organ wydający decyzję w przedmiocie licencji zobowiązany jest samodzielnie badać i wziąć pod uwagę z urzędu (jak np: przewidziany art. 26 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy fakt skazania prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne). Analiza treści przytoczonych przepisów ustawy o ochronie osób i mienia wskazuje, że przesłanki braku skazania prawomocnym orzeczeniem za przestępstwo umyślne oraz posiadania nienagannej opinii wydanej przez komendanta komisariatu Policji właściwego ze względu na jej miejsce zamieszkania posiadającego licencję mają charakter samoistny i niezależny od siebie. W przedmiotowej sprawie Sąd skazał skarżącego nie za przestępstwo popełnione umyślnie, lecz za wykroczenie (w wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] został wskazany art. 87 § 1 i 3 Kodeksu wykroczeń). Nie wzięcie pod uwagę okoliczności popełnienia wykroczenia, jako okoliczności wpływającej na opinię, wobec nie włączenia wykroczeń do odrębnej przesłanki z art. 26 ww. ustawy powodowałoby, że popełnienie wykroczenia nie rzutowałoby w żaden sposób na treść opinii, która powinna ujmować ogólny obraz zachowania się skarżącego, nie tylko w miejscu pracy. Popełnienie wykroczenia stanowi zatem przesłankę do sformułowania opinii. Zgodzić się należy z organem II instancji, że wykonywanie zawodu licencjonowanego pracownika ochrony fizycznej wymaga nienagannej opinii i nieposzlakowanej postawy, co winno gwarantować należyte wykonywanie nałożonych na takiego pracownika zadań. Nie mogą być brane pod uwagę argumenty podnoszone przez skarżącego dotyczące tego, że negatywna opinia uniemożliwi skarżącemu wykonywanie pracy, a tym samym pozbawi jego rodzinę, dla której jest głównym żywicielem, możliwości zaspokojenia elementarnych potrzeb życiowych. Postępowanie poprzedzające niniejsze postępowanie sądowoadminisracyjne prowadzone było w przedmiocie wydania opinii i nie dotyczyło sprawy cofnięcia licencji i pozbawienia uprawnień do wykonywania zawodu. Ponadto wskazane argumenty skarżącego mają charakter celowościowy i słusznościowy, odwołują się do ocen pozaprawnych, zaś sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej biorąc za kryterium orzekania legalność, czyli zgodność z obowiązującymi normami prawnymi. Rolą organów administracji w sprawie o wydanie opinii nie było ustalenie przyczyn, z powodu których skarżący zachowywał się tak, jak to w zaskarżonych postanowieniach wskazano i czemu skarżący nie zaprzecza, lecz ustalenie tych zachowań. Po trzecie wreszcie skarżący jako dorosły człowiek mający na utrzymaniu rodzinę musiał mieć świadomość tego, że prowadzenie pojazdu w stanie nietrzeźwości zasługuje na surowe potępienie, niezależnie od okoliczności, w jakich zdarzenie miało miejsce i oceny karnej tego czynu. Osoba kierująca pojazdem w tym stanie stwarza realne niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia zarówno swojego, jak i innych uczestników ruchu drogowego i musi mieć świadomość, że konsekwencje jej zachowania mogą być daleko idące. Skarżący jako kierowca, a więc osoba znająca przepisy ruchu drogowego (zdał egzamin na prawo jazdy), wiedział on o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych po spożyciu alkoholu, jak i o niebezpieczeństwach, jakie za sobą pociąga kierowanie pojazdem mechanicznym w stanie nietrzeźwości. Ponadto Sąd wskazuje, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 1/07, wyraził pogląd, że § 10 ust 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 czerwca 1998 r., w części dotyczącej odmowy wydania licencji w wyniku negatywnej opinii, wykracza poza zakres ustawowego upoważnienia przewidzianego w art. 30 ust. 5 ustawy o ochronie osób i mienia oraz jest niezgodny z art. 26 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, gdyż nadaje opinii charakter wiążącego aktu współdziałania. Jednakże w niniejszej sprawie Sąd nie stosował powyższego przepisu, lecz oceniał przesłanki warunkujące wyrażenie pozytywnej opinii. W kontekście wymogów procesowych należy wskazać, że opinia powinna być wyczerpująco uzasadniona. W przedmiotowej opinii organ wyartykułował kryteria, którymi kierował się wydając opinię, odwołując się w szczególności do sposobu zachowania się opiniowanego w różnych środowiskach, w tym m.in. w stosunkach sąsiedzkich, rodzinnych. Mając powyższe na uwadze, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący jego uchyleniem, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku. Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Sędzia WSA Ewa Karpińska Katarzyna Golat Zarządzenie: 1. Wyrok wraz z uzasadnieniem doręczyć skarżącemu z pouczeniem. 2. Przedłożyć z wpływem lub po uprawomocnieniu się. Gliwice, dnia 23 grudnia 2009 r. Katarzyna Golat Sędzia WSA