III SAB/Gl 108/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji A w K. na bezczynność Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w D. w przedmiocie udostępniania informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, 3) zasądza od Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w D. na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem). Fundacja "A" w K. (dalej: wnioskodawca, skarżąca), wnioskiem z 29 maja 2021 r., złożonym drogą elektroniczną wystąpiła do Powiatowego Urzędu Pracy w D.(dalej: organ) o udzielenie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej następujących informacji: 1. Ile było prowadzonych naborów na wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej w latach 2019 i 2020 z podziałem na poszczególne kwartały, a także: 2. Ile w każdym z tych kwartałów (każdym kwartale 2019 i 2020 roku) było do wykorzystania środków finansowych dla potencjalnych składających wnioski o udzielenie dotacji na rozpoczęcie działalności gospodarczej. Pismem z 16 lutego 2022 r. wnioskodawca, wniósł skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), wniósł o: 1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z 29 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że organ w ustawowo określonym terminie nie zajął żadnego stanowiska i nie powiadomił wnioskodawcy o przyczynach opóźnienia udostępnienia informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub umorzenie postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji z 29 maja 2021 r. faktycznie nie został odebrany przez organ, bowiem został zakwalifikowany jako spam. O treści wniosku organ dowiedział się dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność w dniu 25 lutego 2022r. i pismem z 1 marca 2022r. udzielił wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek. Organ zarzucił, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, co w niniejszym stanie faktycznym nie nastąpiło, zatem skarga powinna zostać odrzucona. Skarżący w piśmie z 8 kwietnia 2022 r., wobec otrzymania odpowiedzi na wniosek, zmodyfikował żądanie wnosząc o: 1.umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z 29 maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Podkreślił przy tym, że wbrew twierdzeniom organu, wniesienie skargi na bezczynność w przypadku spraw dotyczących udzielenia informacji publicznej nie musi zostać poprzedzone ponagleniem. Dodał, że dopiero wniesienie skargi spowodowało udzielenie wnioskowanej odpowiedzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Organ, do którego skierowano wniosek winien był podjąć przewidziane przepisami u.d.i.p działania w celu jego załatwienia. Należy wskazać, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skoro 1 marca 2022 r., czyli już po wniesieniu skargi, organ udostępnił stronie skarżącej wszystkie żądane informacje objęte wnioskiem to bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania aktu lub dokonania czynności byłoby niecelowe. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Tym samym, mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności co do wniosku skarżącej, to wobec udostępnienia 1 marca 2022 r. objętych wnioskiem informacji, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Organ zareagował na wniosek skarżącej dopiero po wniesieniu skargi, bowiem nie odczytał wysłanego pocztą elektroniczną wniosku. Skarżąca podniosła przy tym, że bezczynność organu stanowiła znaczne utrudnienie w wykonywaniu działalności statutowej fundacji. Należy podkreślić, że istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej. Stanowi o tym art. 13 ust. 1 ustawy, zakreślający termin do udzielenia informacji bez zbędnej zwłoki, nie późniejszy jednak niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Powołany przepis ustanawia zatem zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tego terminu o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawodawca nie wskazuje przy tym, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednakże podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie ulega wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem nie odpowiedział na wniosek skarżącej w ustawowym 14-dniowym terminie, wskazując jedynie, że wniosek potraktował jako spam. Takie wyjaśnienie nie usprawiedliwia oczywistej bezczynności organu w tej sprawie. Skarżąca słusznie zauważyła, że obowiązkiem organu jest prawidłowe ustawienie i skonfigurowanie poczty elektronicznej w taki sposób, który zapewni odbiór korespondencji przesyłanej na udostępniony i oficjalny adres organu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4374/21 (dostępny w bazie orzeczeń CBOIS) stwierdził, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - również gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r. sygn. I OSK 1277/08, z 14 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 2154/16, z 9 listopada 2018 r. sygn. I OSK 283/17 i z 16 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 88/18). Osoba kierująca wniosek drogą elektroniczną, nieposługująca się podpisem elektronicznym może przedstawić jedynie komputerowy wydruk świadczący o tym, że wniosek skierowany został do określonego adresata (wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 750/17). W takiej sytuacji ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2589/15). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to dotarła ona do adresata. Potwierdzenie faktu wysłania wiadomości pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. Zwraca się przy tym uwagę, że odmienne zapatrywanie prowadziłoby w praktyce do sytuacji, w której prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna od arbitralnej woli organu. Godziłoby to również w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1890/18, z 31 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 708/17). Do obowiązków organu administracji publicznej należy natomiast taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienia NSA z 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15 i z 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15, wyrok NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/14). W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, stwierdzona i trwająca dziewięć miesięcy bezczynność organu miała zatem miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika z oczywistego zaniedbania i zaniechania organu w zapewnieniu prawidłowej komunikacji oraz sprawdzania korespondencji wysyłanej do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Organ, co istotne, nie zaprzecza faktowi otrzymania wniosku, a jedynie tłumaczy, że wniosek potraktował jako spam. Takie wyjaśnienie nie usprawiedliwia oczywistej bezczynności organu w tej sprawie. Skarżąca słusznie podniosła, że obowiązkiem organu jest prawidłowe ustawienie i skonfigurowanie poczty elektronicznej w taki sposób, który zapewni odbiór korespondencji przesyłanej na udostępniony i oficjalny adres organu. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Z kolei, zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Przepis ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje. Należy również stwierdzić, że wbrew stanowisku organu, wniesienie skargi na bezczynność organu, w sprawach dotyczących udzielenia informacji publicznej nie musi zostać poprzedzone wniesieniem ponaglenia, co słusznie zauważyła skarżąca przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne. Podsumowując, podniesione w skardze zarzuty okazały się uzasadnione. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.