III SAB/Gl 119/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda Asesor WSA Piotr Pyszny po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Wójta Gminy M. w przedmiocie wniosku o udostępnianie informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2) umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku, 3) zasądza od Wójta Gminy M. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. B. B. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca), wnioskiem z 7 lutego 2021 r., złożonym drogą elektroniczną wystąpiła do Urzędu Gminy M. (dalej: organ) o udostępnienie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji w następującym zakresie: - dokumenty zawierające informacje o wysokości otrzymanych dotacji na zadania własne i zlecone gminy w zakresie świadczenia opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych w latach 2018 -2021; - dokumenty zawierające informacje o wysokości udzielonego dofinansowania do programów zdrowotnych i programów polityki zdrowotnej dotyczących profilaktyki chorób (wraz z ich wskazaniem) w latach 2018-2021; - dokumenty zawierające ocenę efektów programów polityki zdrowotnej wynikających z rozpoznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018 - 2021; - potwierdzenia/pisma urzędowe będące świadectwem podejmowanych działań wynikających z rozeznanych potrzeb zdrowotnych i stanu zdrowia mieszkańców gminy w latach 2018 – 2021. Pismem z 7 marca 2022 r. wnioskodawczyni wniosła skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucając organowi naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej: u.d.i.p.), wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Z uzasadnienia skargi wynika, że organ w ustawowo określonym terminie nie zajął żadnego stanowiska i nie powiadomił wnioskodawczyni o przyczynach opóźnienia udostępnienia informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w poczcie elektronicznej, organ nie odnotował wiadomości skarżącej zawierającej wniosek o udostępnienie informacji z 7 lutego 2021 r. Dostawca serwera powiadomił organ, że oprogramowanie antywirusowe (filtry) na etapie doręczenia wiadomości na serwer Urzędu zablokowały ją co oznacza, że wiadomość nie była widoczna zarówno w otrzymanych wiadomościach jak i w folderze spam. O treści wniosku organ dowiedział się dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność tj. w dniu 11 marca 2022 r. i pismem z 21 marca 2022 r. udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi na wniosek. Skarżąca w piśmie z 10 kwietnia 2022 r., wobec otrzymania odpowiedzi na wniosek, zmodyfikowała żądanie wnosząc o: 1. umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Podkreśliła przy tym, że dostawca obsługi serwera wprost wskazał, że wiadomość skarżącej została dostarczona w dniu 7 lutego 2022 r., natomiast ustawienie na koncie urzędu filtru ją gdzieś przekierowało. Ponadto wskazała, że obowiązkiem organu jest taka konfiguracja poczty elektronicznej, aby zapewnić odbiór przesyłanej korespondencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 2176, dalej: u.d.i.p.) Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a żądana informacja stanowi informację publiczną, bowiem dotyczy funkcjonowania jednostki organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Organ, do którego skierowano wniosek winien był podjąć przewidziane przepisami u.d.i.p działania w celu jego załatwienia. Należy wskazać, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezczynność polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Jedynie w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skoro 21 marca 2022 r., czyli już po wniesieniu skargi, organ udostępnił stronie skarżącej wszystkie żądane informacje objęte wnioskiem to bezprzedmiotowe jest zobowiązywanie organu do wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zobowiązywanie organu w takich warunkach do wydania aktu lub dokonania czynności byłoby niecelowe. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Tym samym, mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności co do wniosku skarżącej, to wobec udostępnienia 1 marca 2022 r. objętych wnioskiem informacji, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Organ zareagował na wniosek skarżącej dopiero po wniesieniu skargi, bowiem nie odebrał wniosku wysłanego pocztą elektroniczną na oficjalny, urzędowy adres e-mail organu. Należy podkreślić, że istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej jest szybkość działania w procesie udostępniania informacji publicznej. Stanowi o tym art. 13 ust. 1 ustawy, zakreślający termin do udzielenia informacji bez zbędnej zwłoki, nie późniejszy jednak niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Powołany przepis ustanawia zatem zasadę udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, zaś ewentualna zwłoka w udostępnieniu informacji publicznej musi mieć charakter niezbędny. Podmiot udostępniający jest jednak zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy przed upływem tego terminu o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Ustawodawca nie wskazuje przy tym, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne w świetle postanowień art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jednakże podmiot udostępniający informację publiczną nie może w sposób dowolny uzasadniać niedotrzymania terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie ulega wątpliwości, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem nie odpowiedział na wniosek skarżącej w ustawowym 14-dniowym terminie, wskazując jedynie, że nie odebrał wniosku zarówno w wiadomościach jak i w poczcie spam. Takie wyjaśnienie nie usprawiedliwia oczywistej bezczynności organu w tej sprawie. Skarżąca słusznie zauważyła, że obowiązkiem organu jest prawidłowe ustawienie i skonfigurowanie poczty elektronicznej w taki sposób, który zapewni odbiór korespondencji przesyłanej na udostępniony i oficjalny adres organu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4374/21 (dostępny w bazie orzeczeń CBOIS) jednoznaczne stwierdził, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - również gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r. sygn. I OSK 1277/08, z 14 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 2154/16, z 9 listopada 2018 r. sygn. I OSK 283/17 i z 16 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 88/18). Osoba kierująca wniosek drogą elektroniczną, nieposługująca się podpisem elektronicznym może przedstawić jedynie komputerowy wydruk świadczący o tym, że wniosek skierowany został do określonego adresata (wyrok NSA z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 750/17). W takiej sytuacji ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego (por. wyrok NSA z 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2589/15). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to dotarła ona do adresata. Potwierdzenie faktu wysłania wiadomości pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. Zwraca się przy tym uwagę, że odmienne zapatrywanie prowadziłoby w praktyce do sytuacji, w której prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna od arbitralnej woli organu. Godziłoby to również w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1890/18, z 31 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 708/17). Do obowiązków organu administracji publicznej należy natomiast taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienia NSA z 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15 i z 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OZ 1414/15, wyrok NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2186/14). W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika z oczywistego zaniedbania i zaniechania organu w zapewnieniu prawidłowej komunikacji oraz sprawdzania korespondencji wysyłanej do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Organ, co istotne, zaprzecza faktowi odebrania wniosku, co nie tłumaczy wadliwego ustawienia poczty elektronicznej i nie usprawiedliwia braku reakcji organu. Takie wyjaśnienie nie usprawiedliwia oczywistej bezczynności organu w tej sprawie. Skarżąca słusznie podniosła, że obowiązkiem organu jest prawidłowe ustawienie i skonfigurowanie poczty elektronicznej w taki sposób, który zapewni odbiór korespondencji przesyłanej na udostępniony i oficjalny adres organu. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Z kolei, zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny. Przepis ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi Podsumowując, podniesione w skardze zarzuty okazały się uzasadnione. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.