III SAB/Gl 130/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Machcińska (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2025 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność P. S.A. z siedzibą w J. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że P. S.A. z siedzibą w J. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązuje P. S.A. z siedzibą w J. do załatwienia wniosku skarżącej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem; 3. zasądza od P. S.A. z siedzibą w J. na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi A. P. (dalej "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") jest bezczynność P. S.A. w J. (dalej "organ" lub "Spółka") w zakresie dostępu do informacji publicznej. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Wnioskodawczyni w dniu 7 lutego 2025 r. zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej - przekazanie skanów umów, zleceń, aneksów, kosztorysów oraz dokumentów rozliczeniowych wraz z protokołami odbioru dotyczących robót realizowanych na rzecz T. S.A. (obecnie P. S.A.) przez Przedsiębiorstwo Budowlano-Melioracyjne "[...]" związanych z pracami na rurociągu fi 1400 odprowadzającym wody dołowe do osadnika [...] dla T. S.A. (obecnie P. S.A.) - Zakład Górniczy [...], począwszy od roku 2015 do dnia złożenia wniosku. Zwróciła się z prośbą, aby żądane dokumenty udostępnić w formie skanu na podany adres mailowy. 2. Spółka w dniu 17 lutego 2025 r. odpowiedziała na wniosek, informując, że nie ma podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawczyni z uwagi na fakt, iż zawnioskowane przez nią dokumenty nie stanowią informacji publicznej oraz ze względu na obowiązek zachowania poufności informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, a w szczególności tajemnicę handlową i organizacyjną. Spółka wskazała, że w chwili zawierania przez Spółkę przedmiotowych umów, aneksów oraz sporządzania powołanej wyżej dokumentami nie posiadała statusu spółki Skarbu Państwa oraz nie dysponowała jedynie majątkiem publicznym. Faktem notoryjnym jest, iż Spółka stała się jednoosobową spółką Skarbu Państwa dopiero od dnia 1 stycznia 2023 r. (wówczas jeszcze pod firmą T.) i dopiero od tego momentu funkcjonuje poza strukturami kapitałowymi Grupy T. Dodatkowo podniosła, że zażądane informacje posiadają wymierną wartość gospodarczą. 3. W piśmie z dnia 20 lutego 2025 r. skierowanym do Spółki wnioskodawczyni stwierdziła, iż nie jest prawdą, że Spółka przed 1 stycznia 2023 r. nie była podmiotem zobligowanym do udzielania informacji publicznej. Podniosła, że takie wnioski - w trybie dostępu do informacji publicznej były przez T. S.A. załatwiane przed 1 stycznia 2023 r. Na marginesie zwróciła uwagę, że już w 2013 r. NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 2494/13 przesądził o tym że T. S.A. (czyli podmiot w którym S.P. ma zaledwie 30% akcji) jest podmiotem, który zobligowany jest do udzielania informacji publicznej, z racji tego że realizuje zadania publiczne. W ocenie wnioskodawczyni informacje, o które zawnioskowała, nie są żadną tajemnicą przedsiębiorstwa. Ostatecznie wnioskodawczyni zmodyfikowała żądanie i wniosła o: przekazanie skanów umów, zleceń, aneksów, kosztorysów oraz dokumentów rozliczeniowych wraz z protokołami odbioru dotyczących robót realizowanych na rzecz T. S.A. (obecnie P. S.A.) związanych z pracami na rurociągu fi 1400 odprowadzającym wody dołowe do osadnika [...] dla T. S.A. (obecnie P. S.A.) - Zakład Górniczy [...] ,począwszy od roku 2015 do dnia złożenia wniosku. Zwróciła się z prośbą, aby żądane dokumenty udostępnić w formie skanu na podany adres mailowy. 4. W odpowiedzi na zmodyfikowany wniosek wnioskodawczyni z dnia 20 lutego 2025 r., Spółka w piśmie z dnia 27 lutego 2025 r., działając na podstawie art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wskazała, że do stycznia 2024 r. nie wykorzystywała w swojej działalności środków publicznych, nadto nie jest też podmiotem realizującym zadania publiczne, gdyż przedmiot działalności polegający na wydobyciu węgla, nie ma takiego przymiotu. Dopiero po zmianach ustawowych na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 roku o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego oraz rozporządzenia w sprawie dopłat do redukcji zdolności produkcyjnych przedsiębiorstw górniczych na 2022 rok, doszło do dofinansowania Spółki środkami kwalifikowanymi jako publiczne (podwyższenia kapitału spółki poprzez emisję obligacji przez Skarb Państwa, które wniesiono jako aport). Biorąc pod uwagę zaistniały stan faktyczny i prawny, stwierdziła, że jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa wydatkowała środki publiczne na cele opisane we wniosku z dnia 20 lutego 2025 r. jedynie w 2024 r. W załączeniu przesłała dokumenty dotyczące realizacji umowy zawartej ze spółką M. sp. z o.o. z siedzibą w I. (zawartą 28 marca 2022 r.), która była finansowana ze środków publicznych w 2024 r. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie: skanów umów, zleceń, aneksów, kosztorysów oraz dokumentów rozliczeniowych wraz z protokołami odbioru dotyczących robót realizowanych na rzecz T. S.A. (obecnie P. S.A.) związanych z pracami na rurociągu fi 1400 odprowadzającym wody dołowe do osadnika [...] dla T. S.A. (obecnie P. S.A.) - Zakład Górniczy [...], począwszy od roku 2015 do dnia złożenia wniosku, pomimo iż wyżej wymienione informacje stanowią informację publiczną. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o: 1. zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej zgodnie z żądaniem w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku, 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, W ocenie skarżącej organ do dnia złożenia niniejszej skargi nie udostępnił wszystkich żądanych przez nią informacji i nie zrealizował wniosku w sposób kompletny. W szczególności nie przekazał żadnych dokumentów sprzed roku 2024 (zakres wniosku obejmował lata od roku 2015 r.). Zdaniem skarżącej żądane informacje są informacjami publicznymi, a organ jest zobligowany do ich udostępnienia, jako podmiot wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezsprzecznie działalność związana z wydobyciem węgla, czy szeroko pojmowany sektor energetyki dotyczy spraw publicznych o strategicznym znaczeniu dla Państwa, w tym znaczeniu przedmiot działalności spółki się nie zmienił. Sam organ na stronie internetowej informuje: P. S.A. to jeden z czołowych producentów węgla energetycznego w Polsce, odgrywający kluczową rolę w krajowym sektorze energetycznym. Co więcej organ był i nadal jest podmiotem zobowiązanym do stosowania ustawy PZP, nawet na gruncie ustawy prawo zamówień publicznych z 2004 r., działalność realizowana przez podmiot była (i jest także obecnie) traktowana jako sektorowa; Spółka prowadzi nawet Biuletyn Informacji Publicznej (https://bip.pkw-sa.pl). Na marginesie wskazała, że informacje w formie przekazanej przez organ nie mają elementów wymaganych dla uznania ich za decyzję administracyjną. 6. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Nadto wniosła o dopuszczenie dowodów w postaci wymienionych dokumentów na fakty w nich wskazane, a mianowicie: 1) dowód: wyciąg ze sprawozdania finansowego PKW za rok 2023 - na fakt daty rozpoczęcia wydatkowania środków finansowych otrzymanych z dotacji państwowych tj. środków publicznych, 2) dowód: pismo Prezydenta Miasta J. dotyczące awaryjnej naprawy kolektora 1200 mm z dnia 15.10.2020 r. - na fakt przedmiotu naprawy 3) dowód: protokół odbioru wykonanych robót z dnia 29.05.2015 r. - na fakt przedmiotu umowy 4) faktura z 2024 r. M. sp. z o.o. - na fakt poniesienia wydatków na ten podmiot w 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. W odpowiedzi na zmodyfikowany wniosek skarżącej z dnia 20 lutego 2025 r. Spółka odpowiedziała, że do stycznia 2024 r. nie wykorzystywała w swojej działalności środków publicznych i że nie jest też podmiotem realizującym zadania publiczne, gdyż przedmiot działalności polegający na wydobyciu węgla, nie ma takiego przymiotu. Dopiero po zmianach ustawowych na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 roku o funkcjonowaniu górnictwa węgla kamiennego oraz rozporządzenia w sprawie dopłat do redukcji zdolności produkcyjnych przedsiębiorstw górniczych na 2022 rok, doszło do dofinansowania Spółki środkami kwalifikowanymi jako publiczne (podwyższenia kapitału Spółki poprzez emisję obligacji przez Skarb Państwa, które wniesiono jako aport). Spółka stwierdziła, że jako jednoosobowa spółka Skarbu Państwa wydatkowała środki publiczne na cele opisane we wniosku z dnia 20 lutego 2025 r. jedynie w 2024 r. Przedstawione przez Spółkę stanowisko, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej okresu przed 1 stycznia 2023 r. jest błędne. Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 902, dalej jako "u.d.i.p."), ponieważ jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd podziela pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 25 stycznia 2025 r. (sygn. akt III OSK 2195/23; CBOSA) oraz z dnia 14 lutego 2024 r. (sygn. akt III OSK 325/23; CBOSA), że "konstrukcja ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że po pierwsze - podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, do których na gruncie u.d.i.p. ustawodawca zalicza również władze publiczne, a także, po drugie - mając na uwadze użyty w treści omawianego przepisu zwrot "w szczególności", podmiotami wykonującymi zadania publiczne są podmioty wskazane w otwartym katalogu podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Z treści art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika zatem, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. wystarczające dla stwierdzenia, że określony podmiot wykonuje zadania publiczne, a w konsekwencji jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jest ustalenie, że podmiot taki jest podmiotem wymienionym w otwartym katalogu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Innymi słowy, już sam fakt, że dany podmiot jest "osobą prawną, w której Skarb Państwa (...) ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów" wystarczy do uznania, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. jest on podmiotem wykonującym zadania publiczne, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Prawidłowa jest zatem taka wykładnia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zgodnie z którą podmioty w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, są jednocześnie podmiotami zobowiązanymi do udostępniania każdej informacji, jaką u.d.i.p. kwalifikuje jako informację publiczną, bez względu na to jakiej sfery działalności danego podmiotu ona dotyczy (por. wyroki NSA z dnia: 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 559/21 oraz 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 2010/21; CBOSA)." NSA wyjaśnił również, że "przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nakazuje w istocie pozycję dominującą ustalać w kontekście ww. stosunku Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. Konieczne jest więc zbadanie w indywidualnej sprawie relacji związanych ze strukturą własnościową spółki (por. wyrok NSA z dnia: 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/16 oraz 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 3386/21; CBOSA)." W sprawie Spółka nie kwestionuje, że na dzień złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jedynym akcjonariuszem Spółki był Skarb Państwa. Okoliczność ta wynika również z informacji dostępnych na stronie internetowej Spółki. To, że Spółka jest jednoosobową spółką Skarbu Państwa od 1 stycznia 2023 r. jest w sprawie irrelewantne, skoro na dzień złożenia wniosku w trybie u.d.i.p. oraz wyrokowania była podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA dnia 25 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 2195/23, CBOSA). Ustalenie faktu posiadania przez Skarb Państwa pozycji dominującej wystarczyło do uznania, że w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne (a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej). Tym samym argumentacja Spółki wskazująca na charakter prowadzonej przez nią działalności i niewykonywania zadań publicznych nie miała w tej sprawie znaczenia. Niezależnie od przedstawionej oceny prawnej, należy zauważyć, że Spółka, która do końca 2022 r. wchodziła w skład grupy kapitałowej T., była i jest (co podaje na swojej stronie internetowej) jednym z czołowych producentów węgla energetycznego w Polsce, odgrywającym kluczową rolę w krajowym sektorze energetycznym. Spółka zarządza trzema zakładami górniczymi, zlokalizowanymi w zachodniej [...] oraz wschodniej części województwa [...]: Zakładem Górniczym [...] w J., Zakładem Górniczym [...] w B. oraz Zakładem Górniczym [...] w L. Węgiel wydobywany przez te zakłady trafia głównie do sektora energetycznego, ciepłowniczego oraz gospodarstw domowych. Zasadnie zatem Skarżąca podniosła, że Spółka realizuje zadania publiczne związane z wydobyciem węgla energetycznego i zaopatrzeniem w ten strategiczny surowiec sektor energetyczny, ciepłowniczy oraz gospodarstwa domowe. Odgrywa tym samym istotną rolę w gospodarce narodowej i zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa. Jeżeli zadania danego podmiotu mają na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli i są istotne z punktu widzenia celów państwa, to nie podobna odmówić im przymiotu zadań publicznych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 i wyroki NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 oraz z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt I OSK 830/13). Przechodząc z kolei do oceny zakresu przedmiotowego ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazać należy, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznych, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. W orzecznictwie tym ukształtował się pogląd, że umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty wykonujące zadania publiczne, dotyczące spraw publicznych oraz wydatkowania środków publicznych, objęte są zakresem u.d.i.p. (por. przykładowo: wyrok NSA z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I OSK 2850/17; wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 634/16; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Ol 69/19; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Sz 22/17, wyrok WSA w Lublinie z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II SAB/Lu 52/20 – dostępne w CBOSA). Nie przesądza się, że każda umowa cywilnoprawna podlega ujawnieniu, lecz tylko taka umowa, która ze względu na swój charakter powinna zostać ujawniona. Chodzi tu o takie umowy cywilnoprawne, na podstawie których osoby je zawierające otrzymają wynagrodzenie ze środków publicznych lub będą czerpać korzyści z rozporządzania majątkiem publicznym lub będą realizować zadania publiczne (np. wyrok WSA w Gliwicach z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt III SAB/Gl 289/19). Spółka w odpowiedzi na wniosek z dnia 20 lutego 2025 r. (odpowiedź z dnia 27 lutego 2025 r.) nie kwestionowała, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, stąd udostępniła część dokumentów dotyczących realizacji umowy zawartej ze spółka M. sp. z o.o. w siedzibą w I. w 2022 r. Zakwestionowała obowiązek udzielenia informacji publicznej z okresu, kiedy nie była jednoosobową spółka Skarbu Państwa, co, jak wykazał Sąd, jest rozumowaniem błędnym. W związku z powyższym, obowiązkiem Spółki było udostępnienie Skarżącej żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przesłanki wydania takiej decyzji określa przede wszystkim art. 5 u.d.i.p., w którym ustawodawca wskazał ograniczenia w prawie dostępu do informacji publicznej, wymieniając wśród nich prywatność osoby fizycznej bądź tajemnicę przedsiębiorcy. Skoro na dzień wniesienia skargi Spółka tego nie uczyniła w zakresie żądnym przez Skarżącą (udostępniła tylko dokumenty dotyczące realizacji umowy zawartej ze spółką M. sp. z.o.o. w I.) dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącej z dnia 20 lutego 2025 r., co uzasadnia treść punktu 1 sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). W ocenie Sądu bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 18 stycznia 2019 r., II OSK 1557/18; z 5 września 2018 r., II OSK 272/18 - opubl. w CBOSA). Spółka zareagowała na wniosek skarżącej i udostępniła część żądanych informacji, stąd postawy Spółki nie sposób ocenić jako celowo lekceważącej i nacechowanej złą wolą. Sąd z urzędu rozważył także zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny. Zdaniem Sądu w okolicznościach faktycznych sprawy nie ma żadnych podstaw do jego zastosowania. Środki prawne z art. 149 § 2 p.p.s.a. powinny być stosowane w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2021 r., I SAB/Po 29/20; wyrok WSA w Gliwicach z 7 sierpnia 2019 r., SAB/Gl 72/19 - opubl. w CBOSA). Taki naganny przypadek nie miał miejsca w rozpoznawanej sprawie z przyczyn opisanych powyżej. Rozpatrując sprawę ponownie, Spółka będzie związana oceną prawną Sądu i rozpatrzy wniosek skarżącej jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.), w którym nie przeprowadza się dowodów uzupełniających z dokumentów (art. 106 p.p.s.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na kwotę kosztów składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 100 zł.