III SAB/Gl 214/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi F.S. na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku w zaskarżonym zakresie w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) zasądza od Komendanta Straży Miejskiej w K. na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 11 lipca 2023 r. F. S. (dalej: Skarżący) wniósł skargę na bezczynność Komendanta Straży Miejskiej w K. (dalej: Komendant) w przedmiocie udostępnienia informacji. Z akt sprawy wynika, że Skarżący 24 marca 2023 r. skierował do Komendanta wniosek o udostępnienie informacji w zakresie: 1. ilości zażaleń na niewniesienie wniosku o ukaranie, o których mowa w art. 56a KPSW, które Straż Miejska otrzymała w 2022 roku, 2. ilości zażaleń na niewniesienie wniosku o ukaranie, które Straż Miejska przekazała Wojewodzie [...] w 2022 roku. W odpowiedzi pismem z 27 marca 2023 r. Komendant poinformował, że nie prowadzi ewidencji w żądanym zakresie. Wnosząc pismem z 11 lipca 2023 r. skargę na bezczynność Komendanta Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: MPPOIP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji, 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez jego niezastosowanie, skutkujące nieudostępnieniem informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek lub wydaniem decyzji administracyjnej odmownej, a tym samym pozbawienie obywatela możliwości prawidłowej realizacji prawa do informacji, 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji do publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie, 4) art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że podmioty będące w posiadaniu objętych wnioskiem informacji są obowiązane do ich udostępnienia poprzez błędne zastosowanie, polegające na uznaniu, że brak prowadzenia ewidencji stanowi podstawę do braku udostępnienia statystyk dotyczących określonych dokumentów w których posiadaniu się znajduje. Wobec powyższego wniósł o stwierdzenie, że Komendant dopuścił się bezczynności, zobowiązanie go do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że odpowiedź Komendanta ma charakter wymijający i nie wskazuje wprost przyczyny braku realizacji wniosku. W jego ocenie brak prowadzenia ewidencji jest konsekwencją sposobu funkcjonowania organu w zakresie przechowywania dokumentów i nie wpływa na dostęp do dokumentów. W związku z tym należy uznać że organ, nawet nie prowadząc ewidencji w danym zakresie, jest w stanie udzielić statystyk liczbowych dotyczących posiadanych dokumentów. W sprawie nie ulega wątpliwości, że Komendant dopuścił się bezczynności, z uwagi na nieudzielenie w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku objętej nim informacji przy jednoczesnym braku wydania w sprawie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Brak odpowiedzi ze strony organu prowadzi do faktycznego uniemożliwienia uzyskania objętej wnioskiem informacji, a co za tym idzie realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji wskazanego nie tylko w przepisach Konstytucji RP, ale również w przepisach ratyfikowanych przez Polskę konwencji międzynarodowych tj. Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. W odpowiedzi na skargę Komendant nie zajął stanowiska. Dołączył potwierdzenie wysłania skierowanego do Skarżącego wezwania z 13 lipca 2023r. do wykazania szczególnego istotnego interesu publicznego w udzieleniu informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). W postępowaniu przed sądem wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie (wyrok WSA w Gliwicach z 21 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 34/21). Z bezczynnością organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, a mających na celu usuniecie przeszkody do wydania decyzji (vide: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo prawnicze LexisNexis, 2005). Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Sąd wskazał, że dla dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (por. art. 149 § 2 p.p.s.a.). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy zaznaczyć - na co zwrócił uwagę NSA - że o bezczynności organu możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, iż w grę wchodzi tak przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej a organ pozostaje w zwłoce (wyrok NSA z 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06). Wymaga podkreślenia, że realizacja prawa do informacji publicznej w przewidzianych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej: u.d.i.p.) jest uzależniona od jednoczesnego, kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze: przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 u.d.i.p.; po drugie: adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne", ponadto związki zawodowe i inne organizacje oraz partie polityczne; po trzecie: według art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 104/11). Analiza treści skargi oraz odpowiedzi na skargę i załączonych do niej dowodów wskazuje, że pomiędzy stronami nie ma sporu, co do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy. W analizowanej sprawie Skarżący domagał się informacji w trybie u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe wyjaśnić należy, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie budzi wątpliwości, że Komendant Straży Miejskiej w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (tekst jedn. Dz.U.2021 poz.1763; dalej: u.s.g.) straż jest jednostką organizacyjną gminy. Rada gminy może postanowić o umiejscowieniu straży w strukturze urzędu gminy, o czym stanowi art. 6 ust. 2 zd. 1 u.s.g. Według art. 7 ust. 1 zd. 1 u.s.g. strażą kieruje komendant, zatrudniany na podstawie umowy o pracę przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta), po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie komendanta wojewódzkiego (stołecznego) Policji. Zadania straży wymienione zostały taksatywnie w art. 11 u.s.g. W jego ust. 1 wymienione zostały w szczególności zadania: 1) ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych; 2) czuwanie nad porządkiem i kontrola ruchu drogowego - w zakresie określonym w przepisach o ruchu drogowym; 2a) kontrola publicznego transportu zbiorowego - w zakresie określonym w art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1371); 3) współdziałanie z właściwymi podmiotami w zakresie ratowania życia i zdrowia obywateli, pomocy w usuwaniu awarii technicznych i skutków klęsk żywiołowych oraz innych miejscowych zagrożeń; 4) zabezpieczenie miejsca przestępstwa, katastrofy lub innego podobnego zdarzenia albo miejsc zagrożonych takim zdarzeniem przed dostępem osób postronnych lub zniszczeniem śladów i dowodów, do momentu przybycia właściwych służb, a także ustalenie, w miarę możliwości, świadków zdarzenia; 5) ochrona obiektów komunalnych i urządzeń użyteczności publicznej; 6) współdziałanie z organizatorami i innymi służbami w ochronie porządku podczas zgromadzeń i imprez publicznych; 7) doprowadzanie osób nietrzeźwych do izby wytrzeźwień lub miejsca ich zamieszkania, jeżeli osoby te zachowaniem swoim dają powód do zgorszenia w miejscu publicznym, znajdują się w okolicznościach zagrażających ich życiu lub zdrowiu albo zagrażają życiu i zdrowiu innych osób; 8) informowanie społeczności lokalnej o stanie i rodzajach zagrożeń, a także inicjowanie i uczestnictwo w działaniach mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi; 9) konwojowanie dokumentów, przedmiotów wartościowych lub wartości pieniężnych dla potrzeb gminy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. W rozpatrywanej sprawie Skarżący domagał się udostępnienia informacji w zakresie: 1. ilości zażaleń na niewniesienie wniosku o ukaranie, o których mowa w art. 56a KPSW, które Straż Miejska otrzymała w 2022 roku, 2. ilości zażaleń na niewniesienie wniosku o ukaranie, które Straż Miejska przekazała Wojewodzie [...] w 2022 roku.28 maja 2022 r. udostępnienia następujących informacji publicznych: Wnioskowane przez Skarżącego informacje należy zakwalifikować jako informacje publiczne o danych publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Przechodząc kolejno do zbadania zasadności wywiedzionej skargi w kontrolowanej sprawie o bezczynność stwierdzić należy, że ocena działań organu podjętych w celu załatwienia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Ustawodawca ustalił, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, to powinien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei według art. 17 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Mając na uwadze powyższe o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15; wyrok WSA w Białymstoku z 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/22). Warto zauważyć naruszenie tych obowiązków prowadzi do stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4455/21). Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2512/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 18 sierpnia 2022 r., sygn. akt IV SAB/Wr 160/22). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić trzeba, co bezspornie wynika z akt, że Komendant nie podjął, w reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 27 marca 2023 r. przypisanego regulacjami u.d.i.p. działania. Z tych względów należy stwierdzić, że organ jako podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku Skarżących, bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie załatwił go we właściwej prawnej formie przewidzianej w u.d.i.p. Na tę ocenę nie ma wpływu okoliczność skierowania do Skarżącego – po złożeniu przez niego skargi do Sądu - wezwania do wykazania szczególnego istotnego interesu publicznego w udzieleniu informacji publicznej. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności - jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. - Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że bezczynność miała charakter rażący. Stan ten ma miejsce wtedy, gdy bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Sąd stwierdził, że organ nie udzielając informacji w sposób prawem określony pozostawał i nadal pozostaje w bezczynności i zobowiązał organ do udzielenia informacji w żądanym zakresie, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem Sądu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. W związku z tym Sąd zasądził na rzecz Skarżącej koszty postępowania w kwocie 100 zł, na które składał się wpis od skargi w kwocie 100 zł.