III SAB/Gl 227/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Marzanna Sałuda Sędzia WSA Iwona Wiesner (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A na przewlekłość prowadzenia postępowania przez Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddala skargę w pozostałej części, 4) zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych w P. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. "A" w T. pismem z 23 maja 2019r. wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania przez Dyrektora Szkół Specjalnych w P. w związku z upływem terminów zobowiązujących do podjęcia decyzji o udostępnieniu informacji publicznej. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie do niezwłocznego udostepnienia listy imiennej nauczycieli wraz z wysokością przyznanych im dodatków motywacyjnych w roku szkolnym 2018/2019 za przyznaniem kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Związek Zawodowy wykorzystał uprawnienia do podjęcia interwencji w związku z naruszaniem art. 30 Karty Nauczyciela poprzez nieprzyznawanie dodatków motywacyjnych niektórym nauczycielom, a dodatek ten jest obligatoryjnym składnikiem wynagrodzenia nauczyciela. Związek Zawodowy 22 marca 2019r. otrzymał decyzję Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych z [...]r. odmawiającą udostępnienia danych związanych z przyznaniem dodatku motywacyjnego nauczycielom. Związek w trybie art. 17 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2019.1429 t.j., dalej: udip) złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do dnia złożenia skargi nie otrzymano odpowiedzi, natomiast pismem z 2 kwietnia 2019r. Dyrektor Zespołu Szkół Specjalnych poinformował, że zgodnie z sugestią Naczelnika Wydziału Edukacji sprawę przekazano do radcy prawnego Urzędu Miejskiego w P.. Podkreślono status nauczyciela jako funkcjonariusza publicznego zatrudnionego w samorządowej jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi i realizującej zadania o znaczeniu publicznym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zespołu Szkół Specjalnych w P. wniósł o umorzenie postępowania, gdyż pismem z 10 czerwca 2019r. wypełniono żądania skarżącego. W rozpatrywanej sprawie "A" w T. pismem z 4 marca 2019r. zwróciła się do Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych w P. o przesłanie wykazu nauczycieli zatrudnionych w tej placówce wraz z informacją o wysokości przyznanych im dodatków motywacyjnych. Decyzją z [...]r. Dyrektor Zespołu Szkół Specjalnych w P. odmówił udostępnienia danych związanych z dodatkiem motywacyjnym, gdyż nauczyciele nie wyrazili zgody na upublicznienie elementów ich uposażenia, przy czym powołano się na uchwałę SN z 16 lipca 1993r. sygn.. akt I PZP 28/93 oraz na wyrok WSA w Gliwicach sygn.. akt IV SAB/Gl 168/16. Pismem z 24 czerwca 2019r. "A" w trybie art. 17 ust. 2 udip wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując, że powołane orzeczenie WSA w Gliwicach nie ma zastosowania w sprawie. Jednocześnie domagano się przesłania kserokopii protokołu posiedzenia Rady Pedagogicznej, podczas której opiniowano wnioski o nagrody. Dyrektor Zespołu Szkół Specjalnych pismem z 2 kwietnia 2019r. poinformował, że sprawę przekazał do radcy prawnego Urzędu Miasta w P.. Pismem z 10 czerwca 2019r. przesłał wykaz nauczycieli wraz z kwotami przyznanych dodatków motywacyjnych odwołując się do opinii prawnej, przepraszając za opóźnienie i prosząc o wycofanie skargi z sądu. Związek zawodowy pismem z 24 czerwca 2019r. domagał się uznania przewlekłości postępowania Dyrektora ZSS w zakresie udzielenia informacji publicznej oraz nałożenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. W art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zostały wymienione inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było przewlekłe postępowanie Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych wobec wniosku "A" w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zawartej we wniosku z 4 marca 2019r. Zgodnie z art. 13 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 1 udip odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Strona skarżąca zgodnie z art. 17 ust. 2 wystąpiła do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Strona skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej 4 marca 2019r., a zatem 2 miesięczny termin do jej udzielenia minął 4 maja 2019r. Natomiast Dyrektor ZSS [...]r., a zatem w terminie 14 dni od złożenia wniosku, wydał decyzje odmawiającą udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 udip. Decyzja ta została doręczona "A" 22 marca 2019r. Z dyspozycji art. 16 ust. 2 wynika, że do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni. Zgodnie z art. 129 § 1 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od jego otrzymania, a zatem wniesiony pismem z 28 marca 2019r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był złożony w terminie. Natomiast Dyrektor ZSS pismem z 2 kwietnia 2019r. poinformował wnioskodawcę o przekazaniu sprawy do opiniowania, natomiast żądana informacja została udzielona stronie pismem z 10 czerwca 2019r. doręczonym 18 czerwca 2019r. Tym samym należało stwierdzić, że termin do udostępnienia informacji opisany w art. 13 ust. 2 udip nie został dotrzymany. W tym zakresie należało stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania, tym bardziej, że pismo zawierające wykładnię regulacji prawnych obowiązujących w zakresie udostępnienia informacji publicznej z 11 kwietnia 2019r. wpłynęło do sekretariatu Zespołu Szkół Specjalistycznych 10 czerwca 2019r. (prezentata k. 36 a.s.). Zgodnie z powołanym wyżej art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a w zależności od okoliczności sprawy orzeka o przewlekłym postępowaniu. Natomiast zgodnie z art. 149 § 1a ppsa stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (wyrok WSA w Olsztynie z 23.07.2019 r. sygn. akt II SAB/Ol 45/19, wszystkie powołane na: orzeczeniansa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie działając bez fachowego pełnomocnika Dyrektor ZSS [...]r. odmówił udostępnienia informacji publicznej powołując się na brak zgody zainteresowanych nauczycieli oraz na wyrok WSA w Gliwicach sygn. akt IV SAB/Gl 168/16. Nawet jeśli stanowisko to było niezasadne to postępowanie w sprawie toczyło się zgodnie z powołanymi wyżej przepisami prawa. Natomiast działając na skutek odwołania wnioskodawcy wystąpiono o wykładnie przepisów prawa, a niezwłocznie po jej uzyskaniu udzielono żądanej informacji. Wobec takiego przebiegu zdarzeń nie sposób przyjąć, że natężenie działań negatywnych pozwalało na przyjęcie kwalifikowanej postaci naruszeń w oparciu o art. 149 § 1a ppsa. Pismem z 24 czerwca 2019r. strona skarżąca domagała się uznania przewlekłości postępowania Dyrektora ZSS i nałożenia nań kary grzywny wskazując, że udzielenie informacji o wysokości dodatków motywacyjnych w czerwcu 2019r. nie jest już przydatne dla potrzeb związku zawodowego, gdyż od 1 września 2019r. pracodawca będzie przyznawał dodatki na nowo. Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa. Należało podnieść, że przepis ten normuje uprawnienie sądu administracyjnego wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ("Sąd może"). Nie pozostawia także wątpliwości, że przepis ten posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Jak z tego wynika, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, a powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (wyrok NSA z 8.02.2017 r., sygn. akt I OSK 1314/16, wszystkie powołane: CBOSA). Trzeba przy tym zauważyć, że wskazana w tym przepisie suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, przy czym ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie za oczekiwanie na załatwienie sprawy czy też zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt I SAB/Wa 649/17, że uwzględnienie wniosku o przyznanie na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 Ppsa sumy pieniężnej, poza funkcją represyjną i dyscyplinującą, ma również znaczenie kompensacyjne. Stanowi zatem swego rodzaju zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej, co winna wykazać w skardze (wyroki NSA z 16.05.2017 r. sygn. akt I OSK 2934/16; z 7.09.2017 r. sygn. akt I OSK 798/17, z 16.02.2018 r. sygn. akt I OSK 1161/16). Tymczasem skarga wniesiona w niniejszej sprawie żadnej argumentacji w tej kwestii nie zawiera, a wniosek pojawił się w piśmie procesowym z 24 czerwca 2019r. W konsekwencji, wobec uznania, że stwierdzona przewlekłość nie miała charakter rażącego, Sąd odstąpił od orzeczenia od organu grzywny czy kwoty wskazanej w tym przepisie na rzecz skarżącego. Sąd oddalił roszczenie skarżącej na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 1 ppsa.