III SAB/Gl 303/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie zapewnienia bezpłatnego przewozu dzieci do szkoły oddala skargę. Pismem z dnia 30 lipca 2019 r. T.W. (dalej: skarżąca) złożyła wnioski o zwrot kosztów dowozu jej niepełnosprawnych dzieci własnym środkiem transportu do placówki edukacyjnej w R.. Wnioski zostały złożone w związku z uprzednim wezwaniem skarżącej przez Wójta Gminy N. o ich złożenie do 31 lipca 2019 r. celem zapewnienia dzieciom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu. Pismami z dnia 21 sierpnia 2019 r., Wójt Gminy N. (dalej: organ) nie uwzględni! wniosków skarżącej o zwrot kosztów przejazdu we wskazany sposób. W uzasadnieniu Wójt Gminy N. wskazał, że wszczęte postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na dowożenie uczniów obejmowało córkę i syna skarżącej. W związku z powyższym, Wójt Gminy N. poinformował, że małoletnie dzieci skarżącej tj. córka M. i syn F. mają zapewniony bezpłatny środek komunikacji publicznej wraz z opiekunem - realizowany przez A Sp. z o.o. w R.. Jako podstawę prawną wskazał art. 39 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 roku Prawo oświatowe (Dz. U. 2019.1148, dalej: ustawa). W odpowiedzi, skarżąca pismem z 27 sierpnia 2019 r. ponownie wniosła o rozpatrzenie uprzednio złożonych wniosków podnosząc, że w poprzednich latach otrzymywała zwrot kosztów przejazdu jej dzieci do szkoły, który zapewniała własnym środkiem transportu. Zarządzeniem z 30 sierpnia 2019 r. Wójt Gminy N. powołał komisję do rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów przejazdu uczniów niepełnosprawnych, a dowożonych przez rodziców własnym środkiem transportu, której posiedzenie odbyło się w dniu 30 sierpnia 2019 r. W toku prac komisja rozpatrzyła 6 wniosków. Dwa wnioski zostały uwzględnione, natomiast cztery pozostałe wnioski (w tym wnioski skarżącej) zakwalifikowano do przewozów w ramach organizowanych przez Gminę dowozów uczniów niepełnosprawnych. Pismem z 30 sierpnia.2019 r., Wójt Gminy N. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie, a w odpowiedzi skarżąca w piśmie z 2 września 2019 r. pozostała przy swoim wniosku. Wójt Gminy N. w piśmie z 9 września 2019 r. ponownie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na pismo skarżącej z 19 września 2019 r. wzywające Wójta Gminy N. do usunięcia naruszenia prawa, organ w piśmie z 3 października .2019 r. wyjaśnił swoje stanowisko, nie dopatrując się w tym postępowaniu naruszenia prawa. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na bezczynność Wójta Gminy N. w sprawie zapewnienia bezpłatnego przewozu jej niepełnosprawnych dzieci do szkoły w roku szkolnym 2019/2020. Wniosła o zobowiązanie organu do zawarcia umowy o zwrot kosztów dowozu, które ponosi zapewniając opiekę małoletnim, bowiem taki obowiązek wynika z art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe. Organ w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podnosząc, że wypełnił ustawowy obowiązek. Wskazał, ze małoletnie dzieci skarżącej zostały uwzględnione we wniosku o wszczęcie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na "Dowożenie uczniów z terenu Gminy N. do szkoły, w której kontynuują naukę. Gmina N., wypełniając swój ustawowy obowiązek w roku szkolnym 2019/2020 organizuje dowóz dzieci do przedszkola/uczniów do placówek oświatowych. Tym samym Gmina N. wykonuje czynności nakazane prawem. Jako chybiony organ ocenił zarzut, że przedmiotowe naruszenie wynikać ma z braku zawarcia umowy ze skarżącą jako rodzicem małoletnich dzieci, w zakresie indywidualnego dowożenia do placówek oświatowych. Wskazał, że małoletnie dzieci posiadają zapewniony środek transportu do placówek oświatowych, a organ nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Gmina N. stoi na stanowisku, że obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem obowiązku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W niniejszej sprawie, wniosek skarżącej skierowany do organu – Wójta Gminy N. z 30 lipca 2019 r. dotyczył zapewnienia jej niepełnosprawnym dzieciom dojazdu do szkoły. Sporna okazała się kwestia organizacji tego dojazdu, który Gmina może realizować w dwojaki sposób. Zdaniem skarżącej, organ nie wywiązał się z tego obowiązku, z kolei, organ zajął odmienne stanowisko w tej sprawie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że na utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podgląd, że odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 270/17, wyrok WSA w Szczecinie z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 775/07, wyrok WSA w Olsztynie z 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt VIII SA/Wa 614/07 i z dnia 29 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 369/15, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro stronie służy skarga do sądu na czynność odmowy dowozu dziecka do szkoły lub zwrotu kosztów, to dopuszczalna jest także skarga na bezczynność organu w powyższym zakresie, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przy czym podkreślić należy, że zadaniem sądu w procedowaniu ze skargi na bezczynność organu nie jest merytoryczna ocena podjętego działania tego organu, a wyłącznie zbadanie czy działania te zmierzały wprost do załatwienia wniosku strony i czy były podejmowane bez zbędnej zwłoki. Sąd oddala bowiem skargę, gdy nie stwierdzi bezczynności organu w prowadzeniu postępowania (art. 151 p.p.s.a.). a w przypadku stwierdzenia bezczynności sąd zobowiązuje organ do dokonania odpowiedniej czynności – art. 149 p.p.s.a. Przechodząc do oceny sprawy wywołanej skargą na bezczynność organu w przedmiocie zapewnienia przez gminę dowozu niepełnosprawnym dzieciom skarżącej do szkoły, przede wszystkim podkreślić należy, że obowiązek ten określa ustawa. Zasadnicze kwestie związane z organizacją oświaty regulują przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. 2019.1148 ze zm.). Zgodnie z art. 39 ust. 4 tej ustawy, obowiązkiem gminy jest: 1) zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 127, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, w tym z afazją, z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadpodstawowej, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym uczeń kończy 21. rok życia; 2) zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 36 ust. 17, a także dzieciom i młodzieży z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego, do końca roku szkolnego w roku kalendarzowym, w którym kończą: a) 24. rok życia - w przypadku uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi, z których jedną z niepełnosprawności jest niepełnosprawność intelektualna, b) 25. rok życia - w przypadku uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Poza sporem jest, że w dacie złożenia wniosku, małoletnie dzieci skarżącej, w wieku wówczas: 11 lat –syn i 9 lat córka, posiadały orzeczenia o niepełnosprawności. Zatem na Gminie N.rr spoczywa obowiązek zapewnienia im bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły. Wykładnia językowa przepisu art. 39 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe, w zakresie mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie, prowadzi do wniosku, że przepis ten przewiduje dwie formy realizacji obowiązku gminy zapewnienia uczniom niepełnosprawnym, wskazanym w przepisie, transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły. Pierwszą jest zapewnienie bezpośrednio przez gminę bezpłatnego transportu i opieki, a drugą, która może mieć zastosowanie wtedy, gdy dowożenie zapewniają rodzice, zwrot kosztów przejazdu ucznia i opiekuna. Wspomniane powyżej obowiązki gminy w zakresie zapewnienia niepełnosprawnym uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły mają charakter zobowiązania przemiennego, co oznacza, że realizacja przez gminę jednej z alternatywnych powinności skutkuje wypełnieniem rzeczonego obowiązku. W pierwszej kolejności gmina powinna zapewnić niepełnosprawnemu dziecku bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu. Jeśli jednak rodzice zdecydują się na dowożenie dziecka i zapewnienie opieki w czasie przewozu, to gmina zostaje zwolniona z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu, pod warunkiem że między gminą a rodzicami dojdzie do zawarcia umowy na podstawie art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy, zgodnie z którym zwrot kosztów przejazdu ucznia, o którym mowa w pkt 1 i 2, oraz jego opiekuna do szkoły lub ośrodka, wymienionych w pkt 1 i 2, na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie i opiekę zapewniają rodzice. Należy przy tym zwrócić uwagę na nowelizację ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (ustawą z dnia 16 października 2019 r., Dz. U. poz. 2248 ze zm.), która weszła w życie w dniu 3 grudnia 2019 r. W nowelizacji uchylono przepis art. 39 ust. 4 pkt 3 ustawy oraz dodano m.in. przepis art. 39a ust. 1 w brzmieniu: "Obowiązki, o których mowa w art. 32 ust. 6 i art. 39 ust. 4, gmina spełnia poprzez zorganizowanie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dzieci, młodzieży i uczniów we własnym zakresie albo poprzez zwrot rodzicom kosztów przewozu dzieci, młodzieży i uczniów oraz rodziców". Dodać należy, że nowelizacja nie zawiera przepisów przejściowych odnośnie powyżej opisanych zmian, zatem w sprawie znajdzie zastosowanie zasada stosowania prawa nowego do spraw niezakończonych w dniu wejścia w życie nowelizacji. W przedmiotowej sprawie nie doszło nie doszło do zawarcia umowy o zwrot kosztów dojazdu, bowiem organ zapewnił małoletnim dzieciom skarżącej bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu w myśl art. 39 ust. 4 ustawy, o czym poinformował skarżącą w piśmie z 23 sierpnia 2019 r., które to pismo stanowi czynność materialno-techniczną, a w szczególności oświadczył, że obojgu dzieciom zapewnił bezpłatny środek transportu wraz z opiekunem - realizowany przez A Sp. z o.o. w R. i tym samym odmówił przyznania skarżącej prawa do zwrotu kosztów przejazdu dzieci własnym środkiem transportu. Wniosek inicjujący postępowanie został złożony przez skarżącą w dniu 30 lipca 2019 r. Z kolei, pismo zawierające odpowiedź i stanowiące czynność materialno-techniczną organ sporządził 21 sierpnia 2019 r., a skarżącej zostało doręczone w dniu 23 sierpnia 2019 r., co sama przyznała w dalszej korespondencji z organem (pismo skarżącej z 27 sierpnia 2019 r.). Tym samym organ załatwił sprawę bez zbędnej zwłoki i w terminie miesięcznym, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Oceniając stan faktyczny w niniejszej sprawie, stwierdzić należy, że wbrew zarzutom nie doszło do bezczynności organu w załatwieniu omawianej sprawy, bowiem dokonywane przez organ czynności zmierzały do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. zapewnienia dzieciom skarżącej bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do szkoły, nadto podejmowane były bez uchybienia terminów ustawowych. Przebieg postępowania w procedowaniu organu nad wnioskiem strony skarżącej z dnia 21 lipca 2018 r. nie wskazuje na bezczynność organu, a jedynie na rozpoznanie wniosku w ustawowym terminie lecz wbrew oczekiwaniom skarżącej. Pismo organu z 21 sierpnia 2019 r. stanowiło czynność materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów ustawy Prawo oświatowe. Rzeczonym pismem organ dokonał wyboru co do sposobu zapewnienia dzieciom skarżącej transportu do szkoły. W przedmiotowej sprawie skarżąca nie domagała się jednak stwierdzenia bezskuteczności tej czynności, ale złożyła skargę na bezczynność organu, która w tej sprawie nie miała miejsca. A zatem podjęte przez organ rozstrzygnięcie co do sposobu zapewnienia dowozu dzieci do szkoły nie stanowiło przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.