III SAB/Gl 35/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Sędzia WSA Adam Gołuch po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S. Z. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w J. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w J. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. S. Z. – dalej skarżący- pismem z dnia 14.06.2021r. zwrócił się za pośrednictwem platformy ePUAP do Dyrektora Szkoły nr [...] im. [...] w J. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W treści wniosku domagał się udzielenia informacji oraz doręczenia kopii (zrzutu, skanu) dotyczących:. 1. protokołów z zebrań rodziców klasy [...], które odbyły się w roku szkolnym 2020 - 2021; 2. zapytania skierowanego w dniu 19.11.2021 r. przez Dyrektora Szkoły do rodziców klasy [...] za pośrednictwem dziennika elektronicznego, dot. S. Z., 3. informacji, czy zapytanie powyższe skierowane zostało do rodziców wszystkich uczniów. Pismem z dnia 14 czerwca 2021r. skarżący sprostował oczywistą omyłkę w treści wniosku z 14 czerwca 2021r wskazując, iż przedmiotem zapytania było zapytanie kierowane do rodziców uczniów klasy [...] i odpowiedzi na to zapytanie. Pismem z dnia 1 września 2021r. Dyrektor SP nr [...] w J. – dalej organ - odmówił stronie odpowiedzi wskazując, iż żądane informacje i dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. - Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.]. W dalszej części pisma organ wskazał, iż odmowa doręczenia kopii dokumentu, o którym mowa w punkcie drugim wniosku, oraz udzielenia informacji, o której mowa w punkcie trzecim wniosku, wynika z niejasnego sformułowania żądań. W ocenie organu nie ma wątpliwości, iż podana data z wniosku dot. zapytania jest rezultatem oczywistej omyłki pisarskiej (dzień "19 listopada 2021 r."' jest datą przyszłą), jednakże nie jest obowiązkiem ani prawem organu domyślanie się, jaki konkretnie dokument miano na myśli. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje własną, niezależną od Kodeksu postępowania administracyjnego procedurę rozpatrywania wniosków, w ramach której nie została przewidziana instytucja wezwania do doprecyzowania treści wniosku co potwierdza WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 marca 2020 r. (sygn. akt II SAB/Wa 828/19). Organ zaznaczył także, iż protokoły z zebrań rodziców także nie stanowią informacji publicznej, gdyż należy je kwalifikować jako tzw. dokumenty wewnętrzne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się zaś pogląd, iż cechą dokumentu wewnętrznego, który nie zawiera informacji publicznej, jest to, że został on wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz [vide: wyr. NSA z dnia 15.07.2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21) a w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10.03.2020 r. (sygn. akt II SAB/Wa 828/19) wyrażono pogląd, iż dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, lecz nie są wyrazem stanowiska organu i nie stanowią w związku z tym informacji publicznej. Organ przywołał także definicje "informacji publicznej" pod którą rozumieć należy każdy "przejaw aktywności władzy publicznej (jej organów], osób pełniących funkcje i samorządów oraz już tylko niektóre działania innych osób, jednostek organizacyjnych, a to tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem zadań publicznych, przy jednoczesnym dysponowaniu majątkiem publicznym, przez które należy rozumieć również środki publiczne w rozumieniu przepisów o finansach publicznych". Wskazał także, iż sprawami publicznymi nie są konkretne, indywidualne sprawy danej osoby lub podmiotu niebędącego władzą publiczną lub innym podmiotem wykonującym zadania publiczne (zob. wyr. NSA w Katowicach z 25.6.2002 r., II SA/Ka 655/02, niepubl.). W ocenie organu spotkanie wychowawcy klasowego z rodzicami służy realizacji spraw ściśle określonej grupy osób, a to uczniów danej klasy. Przekazywane na tym zebraniu informacje, które następnie są protokołowane, dotyczą tylko i wyłącznie spraw uczniów danej klasy i nie mogą podlegać upublicznieniu. Trudno zresztą byłoby utożsamiać sprawy jednego bądź kilku uczniów ze sprawami całej społeczności lokalnej. Dalej organ podniósł, iż przyczyną, która powoduje, że zawarte w treści pisma z dnia 14.06.2021 r. zapytania nie stanowią realizacji prawa dostępu do informacji publicznej, jest nadużycie przez stronę tego uprawnienia albowiem z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny a nie subiektywny, podczas gdy w sprawie występuje jedynie ten ostatni. Na potwierdzenie powyższego organ przedstawił okoliczności, stanowiące przyczynę złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej a to m.in., iż do wyborów w 2019 r. na funkcję dyrektora szkoły, startowała małżonka wnioskodawcy, gdzie wybory te przegrała. W dalszej części odpowiedzi szczegółowo wskazano na okoliczności faktyczne jakie miały miejsce następnie w związku z tym faktem i powstały na tym tle konflikt. Wcześniej, po wystosowaniu 17 sierpnia 2021r. ponaglenia do organu prowadzącego wobec nieotrzymania odpowiedzi, skarżący wniósł skargę na bezczynność organu do WSA w Gliwicach żądając stwierdzenia, iż miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze domagał się udzielenia żądanych informacji publicznych i zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z art. 21 u.d.i.p. stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim podmiotowy i przedmiotowy, a wynikający z przepisów prawa obowiązek działania i podjęcia stosownego działania, a dopiero później, że obowiązku tego, w nakazanym terminie, organ nie wypełnia. Od niedziałania organu trzeba odróżnić sytuację, w której odpowiada on na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując formę, sposób i termin udostępnienia żądanych informacji. Zatem jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wyklucza zarzut bezczynności ( wyrok NSA z 11.09.2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12; wyrok WSA w Szczecinie z 28.04.2011 r., sygn. akt II SAB/Sz 19/11, wszystkie powołane: orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem jednak wykluczenia zarzutu bezczynności jest to by stosowne działanie podjęte było w wymaganym u.d.i.p. terminie i formie. W tego rodzaju sprawach, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Realizując powinności wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podejmuje dwojakiego rodzaju działania, a to załatwia sprawę w drodze czynności materialno-technicznej lub wydając decyzję. Czynnością materialno-techniczną (pismem) udziela żądanej informacji lub informuje o tym, że: wniosek nie znajduje oparcia w przepisach prawa, żądana informacja nie jest informacją publiczną, organ nie jest w posiadaniu informacji lub obowiązuje inny tryb udostępniania (np. BIP i itp.), nie ma podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Decyzję natomiast wydaje w przypadku: odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na przesłanki ograniczające dostępność; odmowy udostępnienia informacji przetworzonej z powodu nie wykazania interesu publicznego; umorzenia postępowania, jeżeli wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji stosownie do art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Istotną jest również treść art. 13 u.d.i.p. w myśl którego udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżony organ – Dyrektor SP nr [...] w J. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a zatem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Warto też wskazać, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że żądana przez stronę skarżącą informacja dotycząca protokołów z zebrań rodziców klasy [...] z roku szkolnego 2020-2021 nie stanowi informacji publicznej, o której mowa w powołanym art. 6 u.d.i.p.. Analizowane w sprawie informacje w postaci dokumentów jakimi są protokoły z zebrań rady rodziców danej klasy nie posiadają – zdaniem składu orzekającego – przymiotu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jest to bowiem niemieszcząca się w pojęciu informacji publicznej dokumentacja wewnętrzna, nie zaś dokumentacja urzędowa podlegająca udostępnieniu w trybie przywołanej ustawy. Sąd podziela poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych, że dokument w postaci protokołu z zebrań rodziców danej klasy nie posiada przymiotu informacji publicznej, ponieważ jest dokumentem wewnętrznym, a nie dokumentem urzędowym, podlegającym udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Należy też wskazać, że rodzice spotykający się na zebraniach nie tworzą żadnego organu mającego kompetencje władcze, nie są organem wewnętrznym szkoły, nie przesądzają też o kierunkach jej działania. Nie stanowią więc podmiotu, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. albowiem jak już nadmieniono nie posiadają kompetencji władczych. A skoro tak to protokoły z zebrań rodziców nie są dokumentem urzędowym. Od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. – jak trafnie podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny - należy odróżnić dokumenty wewnętrzne, które służą wymianie informacji, uzgodnieniu poglądów i stanowisk dotyczących także zadań publicznych, nie są wiążące dla organów i nie stanowią w związku z tym informacji publicznej (por. np. wyroki NSA z 25 marca 2014r. sygn. akt I OSK 2320/13; 27 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 2130/11 – dostępne na www.nsa.gov.p). Sąd poglądy te aprobuje i uznaje za własne. Warto też podkreślić, że protokoły z zebrań nie są podpisywane przez funkcjonariusza publicznego, jak wymaga tego art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Nie jest to dokument wytworzony przez organ władzy publicznej. Sąd, mając powyższe na względzie, uznał że Dyrektor Szkoły, jeśli nawet był w posiadaniu protokołów z zebrań rodziców wyraził w piśmie procesowym z 1 września 2021r. słuszny pogląd, że nie są one informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu na wniosek Skarżącego. Podobnie należy ocenić odmowę udzielenia odpowiedzi co do przesłania skarżącemu zapytania skierowanego w dniu 19 listopada 2021 r. przez Dyrektora Szkoły do rodziców klasy [...] za pośrednictwem dziennika elektronicznego, dot. strony skarżącej i następnie udzielenia informacji związanej z tym zapytaniem czy skierowane ono zostało do rodziców wszystkich uczniów. Przede wszystkim już z racji wskazania żądanego czasokresu mającego dotyczyć zapytania (listopad 2021r.) w sytuacji gdy strona z żądaniem udzielenia jej informacji zwróciła się 14 czerwca 2021r. organ – jak słusznie wskazano- nie miał możliwości zadośćuczynienia z przyczyn obiektywnych żądaniu strony, w konsekwencji i udzielenie informacji z pkt 3 zapytania nie było możliwe. Podsumowując zatem organ nie miał stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, obowiązku udostępniania wnioskowanych informacji. Powyższe jednak z uwagi na treść art. 13 u.d.i.p. zobowiązującego Dyrektora SP nr [...] do udzielenie pismem odpowiedzi bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 nie oznacza, iż brak jest bezczynności po stronie tego organu. Jak wynika z akt sprawy odpowiedzi udzielono pismem z 1 września 2021r., a zatem po terminie określonym w/w przepisem. W sprawie organ nie dokonał bowiem powiadomienia po myśli art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, o powodach opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi oraz o terminie, w jakim to nastąpi. Powyższe spowodowało, iż Sąd uznał, iż w sprawie miała miejsce bezczynność po stronie organu, która ustała po 01 września 2021r. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia stronie pismem z 01.09.2021r. odpowiedzi przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14.06.2021 r. (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ odpowiedział pismem stronie informując, iż żądanie nie dotyczy informacji publicznej po wniesieniu skargi. W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło zatem cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Ponadto, przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi Sąd orzekł w pkt. III wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.