III SAB/Gl 42/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi H. Ł. na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego [...] Izby Lekarskiej w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] r.; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Okręgowego Sądu Lekarskiego [...] Izby Lekarskiej w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem z [...] nr [...]. dz. [...] Przewodnicząca Okręgowego Sądu Lekarskiego Beskidzkiej Izby Lekarskiej (dalej OSLBIL) z siedzibą w B. odmówiła udostępnienia informacji publicznej w postaci skanów lub kopii orzeczeń merytorycznych wydanych przez OSLBIL w [...] r., z zastrzeżeniem, że wskutek wydania przez Sąd łącznie 18 orzeczeń merytorycznych, mając na uwadze treść wniosku H.L., precyzuje się, iż odmowa dotyczy 10 takich orzeczeń wydanych najwcześniej. Jako podstawę prawną zarządzenia wskazano art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, w skrócie kpa), art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.1330, w skrócie uoip) oraz § 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 6 regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich, stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Nadzwyczajnego XIII Krajowego Zjazdu Lekarzy z [...] r. Rozstrzygnięcie zapadło po wniesieniu skargi na bezczynność organu i zostało wydane w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 19 stycznia 2019 r. (25.01.2019 r. data wpływu) H.L. (dalej wnioskodawca, skarżąca) wystąpiła do OSLBIL o udostepnienie informacji publicznej w postaci skanów lub kopii merytorycznych orzeczeń wydanych prze Sąd w [...] r., z zastrzeżeniem, że wniosek dotyczy 10 najwcześniejszych. Pismem z 8 lutego 2019 r. wnioskodawczyni została wezwana do wykazania interesu publicznego w otrzymaniu wnioskowanych informacji w zakreślonym terminie 14 dni. Wezwanie zostało doręczone 14 lutego 2019 r. Uzasadniając wezwanie podkreślono, że orzeczenia zawierają dane szczególnie wrażliwe chronione tajemnicą lekarską a jej wytworzenie mogłoby umożliwić udostępnienie prawnie chronionych tajemnic. Uniknięcie zaś tego zarzutu i udostępnienie orzeczeń ich pozbawionych wymagałoby zaangażowania znacznej liczby osób. Uznano, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną a w takiej sytuacji wymagane jest wykazanie przez wnioskodawcę istotnego interesu publicznego do jej otrzymania. 14 lutego 2019 r. skarżąca sformułowała skargę na bezczynność organu polegającą na odmowie udzielenia informacji publicznej, gdyż wezwanie uznała za takowe rozstrzygnięcie. Zdaniem organu wnioskodawczyni nie odpowiedziała na wezwanie, co skutkowało wydaniem powyższego zarządzenia a tym samym mimo że zostało wydane po wniesieniu skargi na bezczynność to czyni ją nieskuteczną. Jak podkreślono w uzasadnieniu zarządzenia prócz wskazania przedmiotowego wskazano podstawę prawną zajętego stanowisko oraz orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach. Zarządzenie zawierało pouczenie o możliwości jego zaskarżenia przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wskazano wyżej pismem z 14 lutego 2019 r. H.L. złożyła skargę na bezczynność OSLBIL polegającej na nieudostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem. Zarzuciła OSLBIL naruszenie art. 1 i 14 ustawy do informacji publicznej przez jej nieudzielenie. Wniosła o prawidłowe rozpoznanie wniosku, którego żądaniem jest informacja prosta, zasądzenie kosztów postępowania sądowego i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu wskazała, że żądana informacja nie wymaga żadnego przetworzenia a jedynie anonimizacji orzeczeń. Na dowód zasadności powyższego twierdzenia przywołała liczne wyroki sądowe w podobnych sprawach i dotyczącego tej kwestii. Zdaniem skarżącej OSLBIL był zobowiązany do udostępniania żądanej informacji publicznej. Sąd lekarski tego stanowiska nie podzielił, czemu dał wyraz w odpowiedzi na skargę wnioskując o jej oddalenie jako niezasadnej. Wskazał, że skarżąca nie wykazała szczególnej istotności dla interesu publicznego w otrzymaniu żądanej informacji, co dowodzi, że nie zamierza jej wykorzystać zgodnie z interesem publicznym. Nadto powtórzył, że dla jej przygotowania, co wymaga anonimizacji Sąd musiałby zatrudnić dodatkowe osoby, co wymagałoby środków finansowych. Do odpowiedzi na skargę załączono Regulamin. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., w skrócie ppsa), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 ppsa, Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej w zakreślonym ustawą terminie 14 dni od daty wpływu wniosku. Skarżąca stoi na stanowisku, że organ temu terminowi uchybił. Natomiast sąd lekarski wskazuje, że informacji udzielił w terminie późniejszym ale z winy wnioskodawcy, który nie udzielił informacji na wezwanie do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie. W istocie jednak spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy żądanie dotyczy informacji publicznych i czy anonimizacja orzeczenia stanowi informację przetworzoną oraz czy wymagane było wykazanie przez wnioskodawcę istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu. W tym miejscu należy zatem wskazać, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Jeżeli informacja nie może być udzielona w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udzielenia winien powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienie oraz o terminie, w jakim zostanie udostępniona (art. 13 ust. 2). Może też w terminie 14 dni powiadomić wnioskodawcę o kosztach udzielanie informacji i pobrać taka opłatę (art. 15 ust. 2). Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Nie przewiduje także uzupełnienia wniosku. Forma decyzji przewidziana została dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy (art. 16 ust. 1). Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udzielenia informacji publicznej a nie będących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz umorzeniu postepowania przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Przywołana regulacja dowodzi, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia oraz umorzeniu postępowania. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma, zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1). Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Orzeczenia dyscyplinarne podejmowane przez organy samorządów zawodowych mają charakter informacji publicznej, podejmowane są bowiem przez podmioty wykonujące zadania (uprawnienia) publiczne wobec członków korporacji zawodowej (por. m.in. wyrok NSA z 23.01.2013 r., I OSK 315/14, I OSK 196/13 I OSK 684/15, WSA w Gliwicach IV SAB/GL 59/16 z 3.09.2015 r., WSA w Opolu II SAB/Op 46/14 z 5.08.2014 r., WSA w Białymstoku II SAB/Bk 96/14 z 15.01.2015 r., publ. CBOSA). Sankcje dyscyplinarne należą do grupy środków przymusu państwowego, które mają charakter kary. Jest to więc odpowiedzialność typu karnego, ponieważ jest odpowiedzialnością za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Jeżeli tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy uczelni jest formą wykonywania władzy publicznej (tak NSA w wyroku z 5.04.2013 r., sygn. akt I OSK 196/13, LEX 1336347). Organy samorządu zawodowego należą do grupy podmiotów zobowiązanych w świetle art. 4 udip do udostępniania informacji publicznej, należą bowiem do grupy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 2 ), co wynika z art. 2 ust. 1 ustawy z 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich. Członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy). Natomiast w świetle do art. 21 tej ustawy organami okręgowej izby lekarskiej są: okręgowy zjazd lekarzy, okręgowa rada lekarska, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd lekarski oraz okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Okręgowy sąd lekarski rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarzy, protesty przeciwko ważności wyborów delegatów na okręgowy zjazd lekarzy oraz protesty przeciwko ważności głosowania wniosków o odwołanie oraz składa okręgowemu zjazdowi lekarzy roczne i kadencyjne sprawozdania z działalności (art. 30 ust. 2).Członkowie izb lekarskich podlegają odpowiedzialności zawodowej za naruszenie zasad etyki lekarskiej oraz przepisów związanych z wykonywaniem zawodu lekarza (art. 53 ustawy). W ocenie Sądu, w kontekście powyższych ustaleń przyjdzie stwierdzić, iż orzeczenia dyscyplinarne okręgowego sądu lekarskiego, wydawane w ramach wykonywania uprawnień publicznych przez organ samorządu zawodowego, mają charakter informacji publicznej, zaś podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia jest organ okręgowej izby lekarskiej - okręgowy sąd lekarski. Należy też wskazać, że OSLBIL stanowiska tego nie neguje, co potwierdza sentencja rozstrzygnięcia w postaci odmowy udostępnienia informacji publicznej. Uważa jednak, że jest to informacja przetworzona wymagająca od organu dla jej udostępnienia dodatkowych sił i środków w celu jej przetworzenia (anonimizacji) a po stronie wnioskodawcy wykazania interesu publicznego. Wobec tego, Okręgowy Sąd Lekarski Beskidzkiej Izby Lekarskiej był zobowiązany do udostępnienia, zgodnie z wnioskiem skarżącej 10 najwcześniejszych orzeczeń wydanych w roku [...] lub, gdy uważał informację za wymagającą dodatkowych czynności na koszt wnioskodawcy (działania intelektualnego, anonimizacji), go o tym poinformować (art. 15) i uzyskać ich akceptację a w przypadku jej braku umorzyć postępowanie. W przedmiotowej sprawie organ, w trybie pozaustawowym, wezwał skarżącą do wykazania interesu publicznego i następnie odmówił jej udostępnienia i nie umorzył postepowania. Stosownie do art. 17 ust. 1 i 2 ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku organów niebędących organami władzy publicznej art. 16 stosuje się odpowiednio. Zatem winien wydać decyzję. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Sąd stwierdza, że w kontrolowanej sprawie organ wydał [...]r. (po wpływie skargi na bezczynność) "zarządzenie", które zawiera wszystkie elementy decyzji określone w art. 107 kpa. Jednakże brak w aktach dowodu jej doręczenia. Przypomnieć należy, że przedmiotowej sprawie skarżąca złożyła wniosek 25 stycznia 2019 r. (data wpływu). Nie odpowiedziała na wezwanie organu z 8 lutego 2019 r. doręczone 14 lutego 2019 r. z terminem realizacji 14 dni (28.02.2019) ale wniosła skargę na bezczynność organu datowaną 14.02.2019 r. (data stempla pocztowego 21.02.2019 r.). Wezwanie do uzupełnienia wniosku zostało doręczone po dacie zakreślonej ustawą do udzielenia informacji lub wydania decyzji o odmowie. Wykazanie interesu publicznego nie jest brakiem formalnym podlegającym uzupełnieniu na wezwanie organu, a tylko takie podlegają uzupełnieniu. Wręcz ustawodawca w art. 2 ust. 2 udip zakazał organowi żądania od wnioskodawcy wykazania interesu faktycznego i prawnego. Ocena czy wnioskodawca taki posiada należy do jego kompetencji. W związku z rozpoznaniem wniosku. Zatem termin do rozstrzygnięcia organu minął 9 lutego 2019 r. a zarządzenie zostało wydane [...] r. i nie wiadomo, kiedy doręczone co czyni skargę na bezczynność organu zasadną. Okoliczność ta nie wynika z akt sprawy ani odpowiedzi na skargę. Nie bez znaczenia pozostaje fakt, że zarzucając bezczynność organu skarżąca powielanie błędów z postępowania z roku [...], które było przedmiotem kontroli sądowej w sprawie IV SAB/GL 59/15 i skarga okazała się zasadna. Sąd nakazał udzielania informacji w postaci zanonimizowanych orzeczeń a anonimizacji nie uznał za przetworzenie informacji. Mając na względzie powyższe w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie OSLBIL do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 19 stycznia 2019 r. i doręczenie rozstrzygnięcia wnioskodawcy. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 ppsa. Jednocześnie, zdaniem Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż z zestawienia dat wynika, że organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku ale wezwanie rozminęło się z wniesieniem skargi na bezczynność lub było nań odpowiedzią, co wynika z jej treści i polemiką uzasadnienia wezwania. Samo wezwanie było następstwem uznania informacji żądanej za przetworzoną. Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych skargi dotyczących braku wykazania interesu publicznego czy żądania informacji przetworzonej, gdyż takowe mogą być rozpoznane w postępowaniu o ponowne rozpatrzenie sprawy, po doręczeniu skarżącej decyzji odmownej i jej zaskarżeniu. Rozpatrywanie ich na obecnym etapie postępowania naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania i było przedwczesne. Organ nie wykazał, że zarządzenie zostało skarżącej doręczone i weszło do obiegu prawnego, tym samym Sąd nie miał podstaw faktycznych do uznania, że informacja publiczna została udzielona. W aktach sprawy brak dowodu doręczenia zarządzenia, które organ uznał za wypełnienie obowiązku z art. 16 i 17 ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 3 orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ustawy ppsa.