III SAB/Gl 857/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Adam Gołuch, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi L. P. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca w celu świadczenia pracy oddala skargę. Pismem z 11 grudnia 2024r. L. P. (dalej: Skarżąca) złożyła skargę na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda) w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt długoterminowego rezydenta UE. W skardze Skarżąca domagała się: 1) zobowiązania Wojewody do wydania decyzji będącej odpowiedzią na jej wniosek w terminie 14 dni; 2) stwierdzenia, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) przyznanie od Wojewody kwoty pieniężnej w wysokości 22 726,24 zł (słownie: dwadzieścia dwa tysiąca siedemset dwadzieścia sześć złotych 24/100); 4) zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według Norm prawem przepisanych. Na okoliczność pozostawania przez Wojewodę w bezczynności Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania, to jest: 1) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, zaniechania działania organu na podstawie przepisów prawa, zaniechania stania na straży praworządności i działania w sposób niemający na względzie interesu społecznego ani słusznego interesu obywateli, nieinformowania w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych; 2) art. 12 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób rażąco przekraczający terminy do załatwienia sprawy. W motywach skargi Skarżąca wskazała, że w dniu 22 września 2023 r. wystąpiła do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt długoterminowego rezydenta UE. Sprawa jednak nie została załatwiona w terminie, więc w dniu 18 listopada 2024 r. wystąpiła z ponagleniem. W dniu wysłania skargi, a mianowicie 11 grudnia 2024 r. Skarżąca nie otrzymała odpowiedzi od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w Warszawie w sprawie złożonego przez ze nią ponaglenia, co również wskazuje na bezczynność. Na tej podstawie Skarżąca podnosi, że jej wniosek nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie i to nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin. Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i postawę Wojewody to jest niepodejmowanie żadnych czynności, bezczynność Wojewody w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wynikała ona wyłącznie z jego zaniechań. Skarżąca do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się. Wręcz przeciwnie, wykazywała aktywność zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy, podejmując szereg czynności m.in. wniesienie skargi. Stan powyższy bardzo mocno komplikuje życie Skarżącej, a w szczególności nie może odbywać ani zaplanować żadnych podróży na przyszłość ani zaplanować swojego rozwoju oraz kariery. Brak karty Rezydenta sprawia jej wielkie kłopoty. W ocenie Skarżącej Wojewoda nie może tłumaczyć swojej bezczynności trudnościami kadrowymi, brakiem etatów czy też brakiem środków. Także literalne posłużenie się przez ustawodawcę w art. 100c ust. 1 i w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pojęciem "cudzoziemiec" nie jest wystarczające do wyprowadzenia generalnego wniosku, jakoby znajdowały one zastosowanie do wszystkich cudzoziemców. Wymienione regulacje ograniczają przysługujące każdemu w państwie prawa fundamentalne prawo do rozpatrzenia jego sprawy bez zbędnej zwłoki. Ograniczenie takiego prawa powinno być akceptowalne jedynie w przypadku wystąpienia uzasadnionych okoliczności usprawiedliwiających takie ograniczenie (zasada proporcjonalności). Wykładnia powołanych przepisów ustawy pomocowej powinna ten kontekst uwzględniać. O ile bowiem w przypadku obywateli Ukrainy takie usprawiedliwione okoliczności występują, albowiem w ramach ustawy pomocowej otrzymują oni prawo czasowego pobytu ex lege (jak również prawo do pracy), o tyle w przypadku pozostałych cudzoziemców ustawa pomocowa takich nadzwyczajnych uprawnień nie wprowadza. Uznanie w takich warunkach, że również pozostali cudzoziemcy objęci są zakresem przewidzianego w art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej ograniczenia prawa do rozpatrzenia ich spraw bez zbędnej zwłoki jest trudne do zaakceptowania także ze względu na wyżej powołane wartości. Zastosowanie wykładni proponowanej przez Wojewodę prowadziło by do rzeczywistego pozbawienia ochrony sądowej osób, które na mocy ustawy pomocowej nie zyskują żadnych uprawnień. Skarżąca podkreśliła przy tym, że nie posiada statusu ochrony czasowej, t.j. PESEL UKR i nie dotyczą jej przepisy o zawieszeniu terminów, o których mowa w ustawie pomocowej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przyznał, że w dniu 22 września 2023 r. został złożony wniosek o udzielenie Skarżącej - obywatelce Ukrainy zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Pismem z dnia 13 października 2023 r. Skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych. Na dzień 23 listopada 2023 r. Skarżąca uzupełniła braki formalne, w związku z czym w dniu 23 listopada 2023 r. postępowanie zostało wszczęte. Zgodnie z art. 223 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 769) Wojewoda w dniu 23 lutego 2024 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. oraz do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w R. oraz pismem z dnia 08 grudnia 2023 r. do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w K. o udzielenie informacji czy wjazd wnioskodawcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pobyt na tym terytorium stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Aktualnie postępowanie jest w toku, a sprawy realizowane są zgodnie z kolejnością ich wpływu do Urzędu. Odnosząc się ad meritum zarzutów podniesionych w skardze Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 210 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach regulującym termin wydania decyzji w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE i stanowiącym lex specialis w stosunku do powołanych przez skarżącego przepisów k.p.a., decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydaje się w terminie 6 miesięcy. Z mocy ust. 2 termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z wymienionych w tej normie zdarzeń. Dalej Wojewoda wskazał, że w art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. 2024 r. poz. 167 z późn. zm.; dalej: ustawa specjalna), ustawodawca ustanowił wyjątki od powyższego stanowiąc, że w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wskazał także, że nieuprawnionym jest pogląd Skarżącej, według którego stosowanie przepisów art. 100c i 100d ustawy specjalnej ma miejsce tylko do postępowań, których stronami są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium RP w okresie od 24 lutego 2022 r. Skoro więc z woli ustawodawcy zawieszony został bieg terminów na załatwianie spraw we wnioskowanym zakresie, i wprowadzone zostało wyłączenie stosowania w tym czasie przepisów o bezczynności - to tym samym bezzasadny jest sformułowany przez Skarżącą zarzut bezczynności, a w szczególności bezczynności mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje Skargę należało oddalić. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej która, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 p.p.s.a. W tym przypadku przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest więc zwalczanie braku działania organu (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej i doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa. Zakres kontroli sądu sprowadza się więc w tym przypadku do oceny czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy w tym zakresie organ zrealizował nałożone na niego obowiązki. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd - stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku, wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi, sąd orzeka o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., sąd może rozpoznać sprawę ze skargi na bezczynność w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie 3 sędziów. W takim właśnie trybie została rozpoznana skarga złożona w niniejszej sprawie na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku Skarżącej o wydanie zezwolenia na pobyt długoterminowego rezydenta UE. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi na podstawie art. 53 § 2b p.p.s.a. Sąd uwzględnił, że w niniejszej sprawie Skarżąca złożyła w dniu 18 listopada 2024r. ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody ponaglenie, które jednak nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. Samo jednak złożenie przez Skarżącego ponaglenia umożliwiło mu wniesienie skargi do sądu bez względu na to, czy ponaglenie zostało przekazane organowi wyższego stopnia i czy zostało rozpoznane. Skarga jest zatem dopuszczalna (por. wyroki NSA z 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 71/20 oraz z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18; postanowienie NSA z 25 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1210/18). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała - tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi, w pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (por. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na pod-stawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie natomiast z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. (por. Wyrok WSA w Opolu z 22 lutego 2024 r., sygn. akt I SAB/Op 22/24). Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018). Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1-3a k.p.a. lub z przepisów szczególnych (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt I OSK 2257/22). Jednocześnie należy zauważyć, że w razie gdy zostanie stwierdzona bezczynność czy przewlekłość, to prawne konsekwencje są takie same. Sąd bowiem, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje zatem tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. postanowienie NSA z 11 sierpnia 2021r., sygn. akt II OSK 1422/21). Stan faktyczny w sprawie nie jest sporny. W dniu 22 września 2023 r. został złożony wniosek o udzielenie Skarżącej - obywatelce Ukrainy zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Pismem z dnia 13 października 2023 r. Skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych. Na dzień 23 listopada 2023 r. Skarżąca uzupełniła braki formalne, w związku z czym w dniu 23 listopada 2023 r. postępowanie zostało skutecznie wszczęte. Znaczenie w sprawie ma okoliczność, że Skarżąca złożyła wniosek w okresie obowiązywania ustawy specjalnej. Zastosowanie w sprawie mieć będzie jego art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c, według którego w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Oznacza to zatem, że skoro terminy na załatwienie sprawy nie biegły, nie można mówić o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd zauważa, że w ostatnim czasie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się jednolity pogląd, w myśl którego przepisy art. 100c i art. 100d ustawy specjalnej mają zastosowanie do wszystkich cudzoziemców, a nie tylko przybyłych na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie (por.m.in. wyroki NSA: z 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; z 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; z 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22, z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2362/23, z 25 lipca 2024 r., sygn. II OSK 206/24, z 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24). NSA wskazał, że przywołane przepisy stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców - niezależnie od ich narodowości, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie. W orzeczeniach tych wskazano, że szerokie rozumienie pojęcia "cudzoziemiec" jest spójne z szerokim zakresem spraw, których dotyczą przepisy art. 100c i art. 100d specustawy. Znaczna część tych spraw nie ma bowiem jakiegokolwiek związku z pomocą udzielaną obywatelom Ukrainy w związku z wojną - np. zezwolenia na pobyt stały czy cofnięcia posiadanych już zezwoleń. Zauważyć trzeba, że w odniesieniu do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE jednym z warunków udzielenia takiego zezwolenia jest - zgodnie z art. 211 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - legalny i nieprzerwany pobyt na terytorium RP co najmniej przez 5 lat bezpośrednio przed złożeniem wniosku. Jeśli zatem przyjąć, że przepisy art. 100c i art. 100d specustawy dotyczą wyłącznie osób przybyłych do Polski w związku z działaniami wojennymi w Ukrainie, to żadna z tych osób nie byłaby uprawniona do skutecznego złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego UE. Objęcie zakresem unormowań art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy specjalnej cudzoziemców, którzy z natury rzeczy nie mogą być osobami, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy, świadczy o jasnym zamiarze ustawodawcy objęcia zakresem także art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a nie tylko osób przybyłych na terytorium RP w związku z konfliktem zbrojnym na Ukrainie, a wszystkich cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt, zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu. Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.