II OSK 1422/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej małoletniego N. B. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową N. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I SAB/Wr 486/20 o odrzuceniu skargi małoletniego N. B. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową N. B. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 27 stycznia 2021 r. sygn. akt I SAB/Wr 486/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę małoletniego N. B. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową N. B. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący przed wniesieniem skargi nie spełnił warunku, o którym mowa w art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a.". Wniesione przez niego ponaglenie nie dotyczyło bowiem przewlekłości postępowania, a jedynie bezczynności organu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył małoletni N. B. reprezentowany przez przedstawicielkę ustawową N. B., zaskarżając postanowienie w całości. Podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a, w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną z innych przyczyn z uwagi na brak ponaglenia na przewlekłość postępowania w sytuacji gdy skarżący wniósł stosowne ponaglenie i w rezultacie odrzucenie skargi. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu wskazano, że wniesienie ponaglenia inicjuje postępowanie akcesoryjne, którego przedmiotem jest weryfikacja sprawności i szybkości działania organu w konkretnej sprawie, a strona nie ma obowiązku precyzować, czy wnosi ponaglenie z powodu bezczynności czy przewlekłości. Istotnym jest, aby wyraziła swoje niezadowolenie z powodu braku rozstrzygnięcia pomimo upływu potrzebnego na jego wydanie czasu. Ponaglenie wniesione w rozpoznawanej sprawie zawierało w ocenie autorki skargi kasacyjnej zarówno opis stanu faktycznego, jak i wyrażało niezadowolenie strony związane z brakiem wydania przez organ rozstrzygnięcia pomimo upływu czasu wystarczającego dla wydania takiego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że z art. 182 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w tym przepisie ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", co świadczy o tym, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zależy od oceny Sądu. Przedmiot niniejszej sprawy nie uzasadnia przeprowadzenia rozprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Istotę sporu stanowi odpowiedź na pytanie, czy przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona dopełniła warunku, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie do treści tych przepisów skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z akt niniejszej sprawy wynika, że 6 października 2020 r. strona skarżąca wniosła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody [....] pismo zatytułowane: "Zażalenie Ponaglenie Wniosek o pobyt czasowy z dnia 19.07.2017 r. B. N. małoletni B. N.". W treści pisma wskazano, że stanowi ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., opisano dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i zarzucono, że Wojewoda [...] "dopuszcza się kwalifikowanej przewlekłości postępowania poprzez pozostawanie bezczynnym". Nie można zgodzić się z oceną tego ponaglenia dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którą dotyczy ono wyłącznie bezczynności postępowania. Strona w sposób wyraźny wskazała na obie formy opieszałości organu, tj. bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również argumentacji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawionej na poparcie powyższego stanowiska, zgodnie z którą przedmioty skarg na bezczynność i przewlekłość nie są tożsame, a sprawy nimi wywołane mogą istnieć niezależnie od siebie. Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, bezczynność i przewlekłość są wprawdzie dwiema odrębnymi instytucjami procesowymi, jednak objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną. Podkreśla się, że sąd administracyjny zarówno w przypadku skargi na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania ma obowiązek rozstrzygnąć - w tych samych okolicznościach faktycznych - spór o legalność braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Przedmiotem obu postępowań jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, ich zastosowanie jest zaś obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 774/12, wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, postanowienie NSA z 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 34/13, wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2565/13, postanowienie NSA z 2 października 2014 r. sygn. akt I OZ 819/14, postanowienie NSA z 16 października 2014 r. sygn. akt I OZ 871/14, postanowienie NSA z 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15, wyrok NSA z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 255/16, wyrok NSA z 21 września 2018 r. sygn. akt I OSK 16/17, wyrok NSA z 18 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1290/19, postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2317/19, wyrok NSA z 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19, postanowienie NSA z 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 4015/19, P. Kornacki, Glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z 20 września 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 67/11, publ. ZNSA 2012, nr 3, G. Rząsa, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, publ. OSP 2021/1/5). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska zawartego w przywołanym przez Sąd pierwszej instancji na poparcie argumentacji postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2020 r. sygn. akt I FSK 495/20, zgodnie z którym konieczne jest rozdzielenie skarg na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania w tej samej sprawie z uwagi na to, że przedmioty takich skarg nie są tożsame, a obie sprawy nimi wywołane mogą istnieć niezależnie od siebie. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarzone postanowienie, uznając za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną z innych przyczyn z uwagi na brak ponaglenia na przewlekłość postępowania. Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że nie było podstaw do jego uwzględnienia. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, a wyjątek stanowi sytuacja, gdy przepis szczególny stanowi inaczej. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, że przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a., określające sposób ponoszenia przez strony kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.