III SAB/Gl 94/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer (spr.), Sędzia WSA Marzanna Sałuda, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w C. w przedmiocie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oddala skargę. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w C. (dalej: Komendant) w rozpatrzeniu wniosku S.D. (dalej: skarżący) w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Z akt administracyjnych wynika, że w dniu 25 lutego 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach (dalej: KWP) zawiadomił skarżącego o przekazaniu według właściwości Komendatowi jego pisma z dnia 19 listopada 2018 r., w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Komendant otrzymał przedmiotowy wniosek w dniu 3 marca 2021 r. Pismem z 16 marca 2021 r. (data wpływu 25 marca 2021 r.) skarżący złożył do Komendanta ponaglenie w sprawie zainicjowanej jego wnioskiem dotyczącym ponownego przeliczenia i wypłaty różnicy ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Zażądał także dołączenia do akt tego postępowania w oryginale lub potwierdzonej kserokopii wszystkich materiałów znajdujących się w postępowaniu prowadzonym w KWP znak [...] oraz wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 672/20. W dniu 7 kwietnia 2021 r. skarżący złożył ponaglenie. Podnosi w nim, że pomimo upływu trzech tygodni od odebrania jego pisma przez Komendanta do 7 kwietnia 2021 nie otrzymał informacji czy zostało wszczęte postępowanie administracyjne w jego sprawie, jakie czynności podjęto, czy rozpatrzono zgłoszone w dniu 16 marca 2021 r. wnioski dowodowe oraz w jakim terminie ma zaznajomić się z dokumentami. Powyższe ponaglenie zostało przekazane pismem z 19 kwietnia 2021 r. do KWP. Postanowieniem nr [...] z [...] r. Komendant zawiadomił skarżącego, że sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia wnikliwej analizy dokumentów, które wymagają szczegółowego rozstrzygnięcia i prawidłowej interpretacji przepisów. Wskazał nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 30 kwietnia 2021 r. Dnia 14 kwietnia 2021 r. Komendant skierował do skarżącego zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym mu prawie wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji. Następnie, postanowieniem nr [...] dnia [...] r. zawiadomił skarżącego, że sprawy nie można załatwić w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność przeprowadzenia wnikliwej analizy dokumentów, które wymagają szczegółowego rozstrzygnięcia i prawidłowej interpretacji przepisów. Wskazał nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 28 maja 2021 r. Sprawa została rozstrzygnięta przez Komendanta w decyzji z dnia [...] r., znak nr [...] r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za 18 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za 2014 r. oraz 26 dni urlopu wypoczynkowego i 9 dni urlopu dodatkowego za 2015 r. Skarżący wymienioną decyzję odebrał 14 maja 2021 r. W dniu [...] r. skarżący złożył skargę na bezczynność Komendanta. Domaga się w niej: 1. uwzględnienia skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania jako zasadnej; 2. zobowiązania organu do dokonania określonych czynności w terminie 14 dni i wydania decyzji lub wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zgodnie z wnioskiem z 19 listopada 2018 r.; 3. zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia; 4. stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, 5. nałożenia na organ grzywny w wysokości określonej w art. 156 § 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w w/w art. 154 § 6 z przeznaczeniem na cele charytatywne – w kwocie wg uznania sądu. Odpowiadając na skargę Komendant przedstawił podjęte czynności po otrzymaniu wniosku skarżącego. Zaznaczył, że przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, a przed wydaniem decyzji skierowano do skarżącego w dniu 14 kwietnia 2021 r. zawiadomienie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Z prawa zapoznania się z aktami sprawy skarżący skorzystał w dniu 29 kwietnia 2021 r., na potwierdzenie czego został sporządzony stosowny protokół. W dniu [...] r. w przedmiotowej sprawie została wydana decyzja. Skarżący złożył od niej odwołanie [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które powinno być zakończone decyzją administracyjną. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (Por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 kwietnia 2017 r., IV SAB/Po 14/17, LEX nr 2291427), czyli niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.(wyrok WSA w Poznaniu z 26.01.2021 r., II SAB/Po 146/20, LEX nr 3148344). W tym miejscu należy podkreślić, że zakończenie postępowania, przed rozpatrzeniem skargi na bezczynność lub przewlekłość nie dezaktualizuje kompetencji sądu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. a więc stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania. Kompetencja ta pozwala na przesądzenie o istnieniu bezczynności lub przewlekłości nawet wówczas, gdy stan bezczynności lub przewlekłości już ustał (wydano akt, interpretację albo dokonano czynności). Zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, że jeśli z uwagi na wydanie żądanego aktu, nie jest możliwe zobowiązanie do wydania decyzji, to w tym zakresie postępowanie ze skargi na bezczynność podlega umorzeniu. W zakresie zaś stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości, w warunkach wniesienia skargi przed doręczeniem skarżącemu zaskarżonej decyzji, skarga powinna zostać merytorycznie rozpoznana, a uwzględnienie skargi polega na wydaniu wyroku opartego na art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r., II OSK 2401/18, LEX nr 2616459; wyrok WSA we Wrocławiu z 28 kwietnia 2020 r., III SAB/Wr 27/20, LEX nr 3117398). Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Natomiast według art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2021 poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy uprzednie złożenie przez skarżącego ponaglenia z dnia 16 marca 2021 r. oraz 7 kwietnia 2021 r. uprawniało go do wniesienia przedmiotowej skargi. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia skargi należy w pierwszej kolejności należy podnieść, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Stanowi ona, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Celem omawianej zasady jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, a zatem omawiana zasada realizuje również postulat niezawodności postępowania administracyjnego (niezawodności wydania decyzji) (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, art. 12). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określeniu terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zaznaczyć tutaj wypada, że nakaz niezwłocznego załatwienia sprawy nie jest tożsamy z nakazem załatwienia jej od ręki. Tak więc chodzi o to, aby sprawa została załatwiona tak szybko, jak to jest możliwe. Różnorakie okoliczności mogą powodować niemożność natychmiastowego załatwienia sprawy. Dla przykładu, sprawy powinny być załatwiane w kolejności wpływu, dlatego strona nie może się domagać załatwienia jej sprawy przed innymi sprawami, które zostały wniesione wcześniej i również nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 12). Z kolei w art. 35 § 3 k.p.a. przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Tym samym nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron (por. wyrok NSA z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, LEX nr 818629 oraz wyrok z dnia 24 lipca 2018 r., II OSK 3021/17, LEX nr 2547323). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.). Na tle przytoczonych wyżej przepisów zauważyć należy, że jest w nich mowa o "załatwieniu sprawy", co oznacza zastosowanie normy prawa materialnego do danego stanu faktycznego (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012, s. 79). Pojęcia "załatwienie" i "niezałatwienie sprawy" należy rozpatrywać w związku z art. 104 k.p.a., z którego wynika, że organ załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Załatwienie sprawy polega zatem na osiągnięciu końcowego celu postępowania poprzez wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w danej instancji. Natomiast bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Gdańsku z 27 kwietnia 2021 r., II SAB/Gd 8/21, LEX nr 3171535). Rozpatrując skargę Sąd powinien w pierwszej kolejności ustalić, w jakim terminie wniosek skarżącego miał być załatwiony. Jak wynika z orzecznictwa termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt (wyrok WSA w Poznaniu z 26 stycznia 2021 r., II SAB/Po 146/20, LEX nr 3148344). Przenosząc powyższą regułę do przedmiotowej sprawy Sąd uznaje, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte z dniem otrzymania przez Komendanta akt sprawy do załatwienia tj. z dniem 3 marca 2021 r. Kierując się wyznaczonymi w art. 35 § 3 k.p.a. terminami, Komendant powinien ją załatwić w ciągu dwóch miesięcy. Należy zauważyć, że w toku prowadzonego postępowania Komendant wykonywał nałożone na niego w art. 36 k.p.a obowiązki w razie upływu terminu załatwienia sprawy administracyjnej. Dwukrotnie – 14 kwietnia 2021 r. i 28 kwietnia 2021 r. zawiadamiał skarżącego o powodach niezałatwienia sprawy w terminie i wskazywał nowy termin jej załatwienia. Na uwagę zasługuje to, że nowe wyznaczane terminy nie były terminami odległymi, co dowodzi faktycznego dążenia Komendanta do załatwienia sprawy w możliwie najkrótszym czasie i nie doprowadzenie do przewlekłego prowadzenia sprawy. Z tych też powodów w ocenie Sądu nie można zarzucić organowi celowego i rażącego przedłużania czasu prowadzonego postępowania. Należy również zauważyć, że Komendant na 28 maja 2021 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Zakończył ją natomiast 10 maja 2021 r. poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Sąd podziela tutaj pogląd reprezentowany przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim, że jeżeli organ wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.) i nie przekroczył tego terminu, to organ nie pozostaje bezczynny (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 5.05.2021 r., II SAB/Go 49/21, LEX nr 3175081). Wskazane powyżej okoliczności świadczą o tym, że skarżący nie pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy skarżącego. Z powyższych względów Sąd uznając za niezasadne zarzuty w skardze podniesione na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.