II SAB/Go 49/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi S.H. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie, II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S.H. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. S.H., obywatel Ukrainy, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 35 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; aktualny tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako k.p.a.), przez: a) rażące niedochowanie miesięcznego terminu na załatwienie sprawy przewidzianego w wyżej wymienionym przepisie, a w szczególności dokonanie pierwszej czynności po interwencji pełnomocnika w postaci ponaglenia; b) w zw. z art. 6 k.p.a. w ten sposób, że organ nie podjął nawet próby dochowania ustawowych terminów na rozpatrzenie sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, samodzielne wyznaczając sobie termin w oparciu o kryteria nieposiadające racjonalnego ani prawnego uzasadnienia; c) w zw. z art. 109 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm; dalej jako u.c.), w ten sposób iż organ uznał, że sprawa o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy posiada przymiot szczególnie skomplikowanej z uwagi na fakt ustawowego obowiązku zaczerpnięcia opinii o cudzoziemcu u odpowiednich wskazanych w ustawie służb; 2. art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 1-3 u.c. przez uznanie, że zaczerpnięcie opinii o cudzoziemcu zgodnie z obowiązkiem ustalonym w u.c. jest współdziałaniem organów w rozumieniu art. 106 k.p.a., podczas gdy czynność ta ma na celu pełne wyjaśnienie stanu faktycznego, a organ wezwany nie zajmuje żadnego stanowiska w sprawie przez co okres ten wlicza się do biegu terminu załatwienia sprawy; 3. art. 36 § 1 w zw. art. 9 k.p.a., przez: a) niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie (tzn. terminie jednego miesiąca od dnia skutecznego doręczenia żądania do organu), a tym samym niepodaniu przyczyn zaistniałej zwłoki, b) brak wskazania nowego terminu załatwienia sprawy przed upływem jednego ustawowego miesiąca na rozpatrzenie wniosku, c) wskazanie nowego terminu rozpatrzenia sprawy dopiero w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, którego organ dokonał po ponad dwóch miesiącach od dnia skutecznego doręczenia żądania, wskutek interwencji pełnomocnika strony, a w rezultacie brak pouczenia o możliwości wniesienia ponaglenia; 4. art. 6 w zw. z art. 8 k.p.a., statuującego zasadę praworządności przez naruszenie, jak i niezastosowanie szeregu przepisów k.p.a. oraz lekceważące podejście do strony, a w szczególności składanych przez nią w trakcie postępowania wniosków, co nie mogło przyczynić się do pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, 5. art. 61 § 3 k.p.a., przez uznanie przez Wojewodę, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego jest dzień konwalidacji wniosku o braki formalne, a nie dzień skutecznego doręczenia żądania do organu; 6. art. 64 § 2 k.p.a., przez brak właściwego wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku w terminie nie krótszym niż siedem dni z właściwym pouczeniem o konsekwencjach nieuzupełnienia braków, a co więcej stwierdzenie wprost iż nie zostanie to uczynione i to strona postępowania ma we własnym zakresie zadbać by braki formalne zostały uzupełnione bez uprzedniego zweryfikowania wniosku przez organ pod kątem braków formalnych. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego wydania decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na podjęcie pracy, jednak nie później niż w terminie 14 dni od daty doręczenia do organu I instancji orzeczenia; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz iż ta bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1000 złotych; przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 7500 złotych; zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skarżących skargi wskazał, że wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wniosek wpłynął do organu 5 października 2020 r., więc na dzień złożenia skargi bezczynność organu trwa 3 miesiące i 20 dni, a mając na uwadze wyznaczony przez organ termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2021 r., bezczynność będzie trwać jeszcze blisko 8 miesięcy. W ocenie skarżącego po wpłynięciu wniosku do organu, powinien on niezwłocznie dokonać jego oceny formalnej i procesowej, wezwać stronę do uzupełnienia oczywistych braków formalnych, zawiadomić o wszczęciu postępowania, podjąć niezbędne kroki celem wydania decyzji w sprawie. Podkreślił przy tym, że postępowanie w sprawie nie jest szczególnie skomplikowane, nie wymaga powołania biegłego, czy też przeprowadzenia szczególnie długiego procesu dowodowego. Sprawę można było pierwotnie rozpatrzyć merytorycznie na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że za dzień wszczęcia postępowania uznaje się datę wpływu wniosku do organu. Jednak, aby skutecznie wszcząć postępowanie podanie nie może być obarczone brakami formalnymi, które uniemożliwiają jego procedowanie. Podanie skarżącego od momentu wpływu do organu obarczone było brakami, wynikającymi z przepisów szczególnych dotyczących postępowań w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców. Stosownie do art. 105 ust. 1 i 2 u.c., cudzoziemiec składa wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy osobiście, nie później niż w ostatnim dniu jego legalnego pobytu na terytorium RP. Jeżeli wniosek ten nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Równocześnie przed sporządzeniem wezwania wniosek jest weryfikowany pod kątem braków związanych z art. 261 k.p.a., gdyż podlega on opłacie skarbowej w wysokości 440 zł, jak również weryfikowana jest dotychczasowa sytuacja pobytowa cudzoziemca a wniosek jest wprowadzany do centralnego systemu informatycznego. Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, iż cudzoziemiec posiada zezwolenie na pobyt w Polsce wydane przez Wojewodę [...] z datą ważności do dnia [...] marca 2021 r. Równocześnie pomimo, iż cudzoziemiec jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, do wniosku nie dołączono potwierdzenia opłaty skarbowej za wydany wniosek, co w konsekwencji przedłuża postępowanie na etapie wstępnym, gdyż konieczne jest uzupełnienie wniosku o potwierdzenie wpłaty opłaty. Wezwanie w tej kwestii zostało skierowane do strony w dniu 24 listopada 2020 r. W ocenie Wojewody, z uwagi na to, że jest to kolejne postępowanie w sprawie pobytu cudzoziemca, niezasadnym jest uznanie, iż cudzoziemiec nie posiadał wiedzy o konieczności uiszczenia opłaty. Kwestia ta jest o tyle istotna, że brak opłaty zgodnie z art. 261 § 2 k.p.a. skutkuje zwrotem wniosku. Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że w odpowiedzi na ponaglenie zawarto informację o tym, że wizyty w Urzędzie Wojewódzkim odbywają się po uprzedniej rejestracji wizyty on-line oraz informacja o tym, że wizytę można umówić bez potrzeby oczekiwania na wezwanie. Umieszczenie tej informacji wyczerpuje znamiona art. 8 i 9 k.p.a. Istotne jest też, że sporządzając odpowiedź na ponaglenie, wniosek cudzoziemca nie był uzupełniony o potwierdzenie opłaty skarbowej, a tym samym mógł ulec zwrotowi. Cudzoziemiec po powzięciu informacji o możliwości umówienia się na wizytę poczynił kroki, które umożliwiły mu osobistą wizytę w dniu [...] grudnia 2020 r. Z uwagi na osobiste stawiennictwo, złożenie odcisków linii papilarnych, uzupełnienie wniosku o potwierdzenie wpłaty opłaty skarbowej oraz korektę wniosku przez uzupełnienie adresu zamieszkania możliwe stało się dalsze procedowanie wniosku cudzoziemca. W dniu osobistej wizyty cudzoziemca w urzędzie uzyskał on informację o brakujących dokumentach oraz o wszczęciu postępowania wraz z planowanym terminem jego zakończenia na dzień [...] września 2021 r. Wojewoda podkreślił przy tym, że wskazany termin jest terminem planowanym, co oznacza, że może on ulec skróceniu lub wydłużeniu w zależności od sytuacji cudzoziemca. Zdaniem Wojewody nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego, że organ z góry założył, że przez kolejne miesiące nie będzie podejmował żadnych czynności w sprawie. Nie znajduje ono też potwierdzenia w podjętych czynnościach, gdyż w dniu 17 grudnia 2020 r., czyli 3 dni po osobistej wizycie cudzoziemca wystosowano pismo do Wojewody w sprawie dotychczasowego pobytu cudzoziemca, jak również wypełnienia przez niego obowiązku wynikającego z art. 113 u.c. Kolejnym krokiem było przekazanie wniosku do zaopiniowania przez właściwe służby. Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko o skomplikowanym charakterze sprawy, wskazując, że w trakcie postępowania ustalanych jest szereg okoliczności, które mają wpływ na podejmowane rozstrzygnięcie. Przede wszystkim weryfikowane jest czy cudzoziemiec spełnia wymagania dla udzielenia mu wnioskowanego zezwolenia, w tym przypadku czy posiada pracodawcę oraz środki niezbędne do pokrycia kosztów utrzymania siebie oraz członków rodziny pozostających na jego utrzymaniu. Ponadto weryfikowane jest czy cudzoziemiec nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, co czynione jest poprzez opiniowanie przez odpowiednie służby. Kolejną kwestią jest weryfikacja spełnienia wymogu o którym mowa w art. 113 u.c. Wreszcie konieczność ustalenia ewentualnych zaległości podatkowych, jak również liczby osób pozostających na utrzymaniu cudzoziemca. Te wszystkie okoliczności – według Wojewody - wpływają na uznanie, iż sprawa dotycząca udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wypełnia warunki uznania jej za szczególnie skomplikowaną. Organ zauważył przy tym, że cudzoziemiec, którego postępowanie jest prawidłowo wszczęte uzyskuje do paszportu stempel potwierdzający złożenie wniosku, uprawniający do legalnego pobytu na terenie RP w trakcie trwania postępowania. Ponadto, według Wojewody, skarżący sam inicjował działania, które w dużej mierze miały na celu przedłużenie postępowania. Przede wszystkim pomimo wiedzy o konieczności wniesienia opłaty skarbowej nie uczynił tego, wniosek o pobyt nie został prawidłowo uzupełniony, a brak nie dotyczył mało istotnej kwestii, tylko miejsca zamieszkania, co określa wojewodę właściwego do rozpatrzenia wniosku. Wreszcie wniosek o pobyt wpłynął w dniu 5 października 2020 r., a już [...] października sporządzono ponaglenie, które przesłano niespełna miesiąc później i również jak w przypadku skargi organem, który miał pośredniczyć w przesłaniu ponaglenia był Wojewoda [...]. Wojewoda wyjaśnił też, że w 2020 r. wpłynęło do niego ponad 12 tysięcy wniosków cudzoziemców. Z uwagi na tę liczbę i zasadę równego traktowania wszystkich klientów, przyjęto zasadę rozpatrywania wniosków zgodnie z kolejnością wpływów. Odległy planowany termin zakończenia postępowania ustalany jest na bazie doświadczenia z dotychczas trwających postępowań. Podkreślił przy tym, iż jest to planowany termin zakończenia sprawy, przez co cudzoziemiec ma wiedzę ile postępowanie może trwać, a tym samym ma możliwość zaplanowania swoich działań. Z akt administracyjnych sprawy wynika następujący tok postępowania: 1. Wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. S.H. wystąpił do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu podjęcia pracy; wniosek wpłynął do organu dnia 5 października 2020 r. 2. Pismem z dnia [...] października 2020 r. pełnomocnik wnioskodawcy zażądał od Wojewody wydania zaświadczenia potwierdzającego złożenia przez S.H. wniosku o pobyt czasowy i pracę oraz potwierdzającego wynikającego z tego faktu stanu prawnego; wpłynęło ono do organy w dni 15 października 2020 r. 3. W dniu 17 listopada 2020 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) S.H. wystąpił do Urzędu do Spraw Cudzoziemców z ponagleniem w związku z brakiem zakończenia przedmiotowego postępowania w ustawowym terminie (art. 35 § 3 k.p.a.); ponaglenie wpłynęło do Wojewody dnia 19 listopada 2020 r. 4. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 37 § 4 k.p.a., przesłał ponaglenie wraz z aktami sprawy do Urzędu do Spraw Cudzoziemców, wyjaśniając, że postępowanie nie zostało jeszcze skutecznie wszczęte, gdyż wniosek oprócz braku opłaty skarbowej zawiera również braki formalne, m.in. brak osobistego stawiennictwa; pismo to przesłano pełnomocnikowi strony do wiadomości. 5. Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. Wojewoda poinformował stronę (pełnomocnika) o obowiązku wynikającym z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1546; dalej jako u.o.s.) i działając na podstawie art. 261 § 1 i 2 k.p.a. wezwał do uiszczenia opłaty skarbowej w terminie 14 dni, pod rygorem zwrotu wniosku lub zaniechania czynności. Powyższe pismo zostało doręczone pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 3 grudnia 2020 r. 6. W dniu 14 grudnia 2020 r. S.H. uzupełnił braki formalne wniosku o zezwolenie na pobyt przez: osobiste stawiennictwo i uzupełnienie linii papilarnych, a także złożenie kserokopii stron paszportowych zawierających adnotacje urzędowe, korekty wniosku, potwierdzeń uiszczenia opłaty skarbowej za złożenie wniosku i udzielenie pełnomocnictwa. 7. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Wojewoda poinformował wnioskodawcę, że z dniem złożenia kompletnego wniosku zostało wszczęte postępowanie w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. W związku z koniecznością zasięgnięcia opinii Komendanta Wojewódzkiego Policji, Komendanta Oddziału Straży Granicznej oraz Szefa ABW w kwestii zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz ewentualnej potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w oparciu o uzyskane informacje sprawę należy zaliczyć do szczególnie skomplikowanych, dla których zakończenia art. 35 § 3 k.p.a. przewiduje termin dwóch miesięcy. Jednocześnie zaznaczył, że art. 35 § 5 k.p.a. stanowi, iż do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postepowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W tym samym piśmie Wojewoda, działając na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił stronę, że postępowanie nie może być zakończone w terminie określonym w art. 35 § 1-3 k.p.a. i wyznaczył termin zakończenia postępowania na dzień [...] września 2021 r. 8. Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Wojewoda zwrócił się do Wojewody [...] o przekazanie dokumentów dot. S.H., tj. decyzji i ewentualnej decyzji o zmianie oraz informacji, czy wnioskodawca poinformował Wojewodę o zakończeniu wykonywania pracy. 9. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. Wojewoda [...] przesłał Wojewodzie złożone przez S.H. zawiadomienie z dnia [...] września 2020 r. o utracie pracy oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] o udzieleniu S.H. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. 10. Pismami z dnia [...] stycznia 2021 r. Wojewoda zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Komendanta Oddziału Straży Granicznej oraz Szefa ABW o udzielenie informacji o wnioskodawcy w trybie art. 109 ust. 1 u.c. Zostały one doręczone wyżej wymienionym organom w dniu 19 stycznia 2021 r. 11. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. S.H. przesłał do Wojewody załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, dołączany w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oraz potwierdzony notarialnie za zgodność z oryginałem odpis umowy najmu lokalu mieszkalnego. 12. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika wnioskodawcy oraz wnioskodawcę do uiszczenia opłaty skarbowej od złożonych dokumentów stwierdzających udzielenie pełnomocnictwa. 13. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. i art. 106 ust. 2 pkt 2 u.c., wezwał wnioskodawcę (za pośrednictwem pełnomocnika) do przedstawienia w terminie 14 dni, pod rygorem nieuwzględnienia okoliczności, które nie zostały udowodnione i wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: 1) dokumentów potwierdzających posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania w Polsce w czasie zamierzonego pobytu na terytorium RP (art. 114 ust. 1 pkt 2 u.c.), 2) oryginału informacji starosty, o której mowa w art. 88c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uzyskanej przez aktualnego pracodawcę we właściwym Powiatowym Urzędzie Pracy, dotyczącej warunków zatrudnienia wskazanych w załączniku do wniosku o pobyt czasowy i pracę, nie starszej na dzień przedstawienia niż 180 dni lub dokumentu potwierdzającego zwolnienie z konieczności jej przedłożenia, 3) innych dokumentów potwierdzających wszystkie okoliczności uzasadniające udzielenie wnioskowanego zezwolenia (jeżeli takie istnieją). 14. Pismem z dnia [...] marca 2021 r. Wojewoda zawiadomił wnioskodawcę w trybie art. 10 § 1 k.p.a. Jednocześnie poinformował, że do dnia wystosowania zawiadomienia wnioskodawca nie przedstawił dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania (12 lutego 2021 r. przedstawiono umowę najmu, której ważność kończyła się w styczniu 2021 r.) i wezwał do uzupełnienia tego braku w terminie 7 dni. 15. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. S.H. przedłożył Wojewodzie: 1) oryginał pełnomocnictwa, 2) oryginał załącznika nr 1 ważnego do dnia 8 kwietnia 2024 r., 3) oryginał informacji starosty, 4) potwierdzony notarialnie za zgodność z oryginałem odpis umowy najmu lokalu mieszkalnego ważnej do 31 grudnia 2021 r., 5) odpis KRS spółki. Jednocześnie poinformował o zmianie miejsca zamieszkania. 16. Dnia [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda wydał zaświadczenie o tym, że S.H. złożył w dniu 5 października 2020 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, postępowanie jest w toku, przewidywany termin zakończenia postepowania ustalono na dzień [...] września 2021 r. 17. Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Wojewoda przesłał Wojewodzie [...] wniosek S.H. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz z dołączonymi do wniosku dokumentami, wskazując, iż zmianie uległo miejsce zamieszkania wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga strony została poprzedzona ponagleniem w trybie art. 37 k.p.a. zawartym piśmie nadanym przez skarżącego w dniu 17 listopada 2020 r. Został zatem spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia wynikający z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.) Nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozważanej kwestii stwierdzenie przez organ administracji, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r, I OPS 2/13, wyrok NSA z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98, wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, "Serwis Podatkowy" 2001, nr 7, s. 63, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01, wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15, P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), K.p.a. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), K.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61). W związku z powyższym należało uznać, iż w kontrolowanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] października 2020 r. Zdaniem Sądu trafnie organ uznał, iż sprawę o udzielenie cudzoziemcowi pozwolenia na pobyt czasowy i pracę należy zakwalifikować do szczególnie skomplikowanych, w sytuacji gdy należało podjąć szereg czynności wyjaśniających, mających na celu stwierdzenie spełnienia licznych warunków aby uzyskać powyższe zezwolenie zgodnie z art. 114 u.c. Ponadto weryfikowane jest w tym postępowaniu, czy cudzoziemiec nie stanowi zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, co związane jest z koniecznością uzyskania informacji od komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji oraz Szefa ABW (art. 109 u.c.), na co organy te mają termin 30 dniowy na udzielenie odpowiedzi, z możliwością jego przedłużenia do 60 dni. Powoduje to, iż niewątpliwie załatwienie sprawy o zezwolenie na pobyt cudzoziemca nie jest możliwe niezwłocznie czy też w terminie jednego miesiąca. Podkreślić należy, że zakwalifikowanie sprawy jako wymagającej dłuższego postępowania wyjaśniającego należy uznać za dyskrecjonalne uprawnie organu, a ponadto nie jest wymagane dokonanie jakiejkolwiek czynności formalnej związanej z przedłużeniem podstawowego miesięcznego terminu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red), K.p.a. C.H. Beck 2014, t. 7 do art. 35). Mając na uwadze powyższe należało uznać, że sprawa powinna co do zasady być rozpoznana w terminie dwóch miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.). Trzeba jednak pamiętać, iż niewątpliwie wniosek skarżącego dotknięty był brakami formalnymi (m.in. nie został złożony osobiście, lecz przesłany pocztą – wymóg z art. 105 ust. 1 u.c. ) oraz nie została uiszczona opłata skarbowa w wysokości 440 zł (wymóg z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.o.s. w zw. pkt III. 2b załącznika do u.o.s). Organ w związku z tym w dniu 24 listopada 2020 r. skierował wezwanie do pełnomocnika skarżącego - zgodnie z art. 261 § 2 k.p.a. - do uiszczenia tej opłaty w terminie 14 dni, pod rygorem zwrotu wniosku. Skarżący w dniu 14 grudnia 2020 r. usunął braki formalne wniosku bez wezwania organu oraz uiścił żądaną opłatę. Powyższego terminu do usunięcia opłaty skarbowej, jako terminu przewidzianego w przepisie prawa dla dokonania określonych czynności – zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. – nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy. Tym samym na dzień wystosowania do skarżącego pisma z dnia [...] grudnia 2020 r. wyznaczającego termin do załatwienia sprawy na dzień [...] września 2021 r., dwumiesięczny termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. jeszcze nie minął. Przy czym wskazać należy, iż obowiązek sygnalizacji, przewidziany w art. 36 § 1 k.p.a. nie powstaje, jeżeli termin załatwienia sprawy został "przedłużony" ze względu na wystąpienie okoliczności wymienionych w art. 35 § 5 k.p.a. (por. H. Knysiak-Sudyka, op.cit., t.1 do art. 36). Natomiast termin wyznaczony na dzień [...] września 2021 r. jeszcze nie nadszedł. Mając na uwadze definicję bezczynności określoną w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., nie można zatem Wojewodzie zarzucić skutecznie bezczynności. Nie oznacza to jednak, iż organowi nie można przypisać przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak bowiem wskazuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie jeżeli organ wskazał stronie nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.) i nie przekroczył tego terminu, to organ nie pozostaje bezczynny. Jednakże bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy należy kwalifikować jako przejaw przewlekłości postępowania (por. P. Przybysz, op. cit., t. 3 do art. 37, W. Chróścielewski, Z. Kmieciak (red.), K.p.a. Komentarz WKP 2019, t. 2 do art. 37, P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, LEX 2014, wyroki NSA: z 12 marca 2020 r., I OSK 79/19, z 15 września 2020 r., I OSK 978/20, z 13 listopada 2020 r., I OSK 260/20, z 18 stycznia 2021 r., I OSK 2256/20). W kontrolowanej sprawie niewątpliwie przedłużenie terminu do 13 września 2021 r. nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia. Przede wszystkim należy zauważyć, iż nie usprawiedliwiają wyznaczania tak odległych terminów kłopoty kadrowe organu administracji oraz znaczny wzrost wniosków cudzoziemców o udzielenie zgody na pobyt czasowy i pracę (12 tys. w 2020 r.). Nie negując tych okoliczności – w ocenie Sądu - nie mogą one uzasadniać prowadzenie przewlekle postępowania, w sposób nieefektywny, bez skoncentrowania postępowania dowodowego w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy. Nie stanowią też one "przyczyn niezależnych od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych w sposób jednolity przyjmuje się, że takiego rodzaju przyczyny obciążają jedynie organ administracji, który zobowiązany jest dochować należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej tak aby zapewnić terminowe załatwianie spraw administracyjnych i takiego zorganizowania postępowania administracyjnego, aby wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło w rozsądnym terminie. W konsekwencji podkreśla się, że nie jest przyczyną niezależną od organu duży wpływ spraw do organu rozstrzygającego (por. wyroki NSA: z 14 grudnia 2017 r., II OSK 529/17, z 17 lipca 2018 r., I OSK 2542/16, z 25 lipca 2019 r., II OSK 1233/19). W ocenie Sądu przy sprawnym działaniu organu okres 2 miesięcy był wystarczający do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu, iż wliczeniu do tego terminu nie podlegałby termin na usunięcie braków formalnych. Jednakże czynności organu były od początku podejmowane niesprawnie, opieszale i nie były skoncentrowane na działaniach zmierzających do rozpoznania sprawy, naruszały tym samym zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Przede wszystkim należy zauważyć, iż pierwszą czynność organ podjął dopiero w dniu 24 listopada 2020 r., już po wpłynięciu ponaglenia złożonego przez skarżącego, czyli po upływie ponad półtora miesiąca od otrzymania wniosku. Zresztą z niezrozumiałych względów organ - dostrzegając braki formalne wniosku, czemu dał wyraz w piśmie przewodnim z dnia [...] listopada 2020 r. do Urzędu do Spraw Cudzoziemców - skierował do pełnomocnika jedynie wezwanie do uiszczenia opłaty skarbowej, zamiast jednocześnie wdrożyć procedurę z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 105 ust. 2 u.c. Zgodnie z tym ostatnim przepisem jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie został złożony przez cudzoziemca osobiście, wojewoda wzywa go do osobistego stawiennictwa w terminie nie krótszym niż 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Zobowiązanie do usunięcie braków formalnych oraz uiszczenia opłaty skarbowej powinno być objęte jednym wezwaniem. Niewątpliwie bowiem, gdyby nie to, iż skarżący z własnej inicjatywy usunął braki formalne konieczne byłoby skierowanie do niego odrębnego wezwania, co przedłużyłyby dodatkowo postępowanie. Świadczy to o braku koncentracji działań Wojewody już na wstępnym etapie postępowania. Analiza postępowania po 14 grudnia 2020 r., tj. po usunięciu braków przez skarżącego wskazuje, iż organ nie prowadził go również efektywnie, gdyż czynności podejmował w dużych odstępach czasu. Wprawdzie następną czynność organ podjął niezwłocznie, a mianowicie dnia 17 grudnia 2020 r. zwracając się do Wojewody [...] o nadesłanie poprzedniej decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenia na pobyt, jednakże kolejną czynność wykonał dopiero w dniu 19 stycznia 2021 r. wnosząc do Komendanta Wojewódzkiego Policji, Komendanta Oddziału Straży Granicznej oraz Szefa ABW o udzielenie informacji o wyżej wymienionym w trybie art. 109 ust. 1 u.c. Nie było żadnych przeszkód, aby jednocześnie zwrócić się zarówno do Wojewody [...] oraz wskazanych organów do których kompetencji należało ochrona porządku i bezpieczeństwa państwa. Podobnie jest z następną czynnością, którą organ podjął w dniu 17 lutego 2020 r. wzywając skarżącego do wykazania szeregu okoliczności, o co mógł wezwać bezpośrednie po usunięciu braków. Natomiast terminowość kolejnych czynności opisanych w części wstępnej uzasadnienia nie budzi wątpliwości. Ostatecznie Wojewoda w związku ze zmianą miejsca zamieszkania skarżącego w dniu 20 kwietnia 2021 r. przekazał sprawę Wojewodzie [...], a tym samym brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji i w tej części Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie (pkt I wyroku). Wszystkie wskazane powyżej okoliczności świadczą o tym, iż organ dopuścił się przewlekłego prowadzania postępowania, co Sąd stwierdził w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu powyższego przepisu pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do k.p.a., Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, skoro organ podjął szereg czynności tyle tylko, iż nie w sposób skoncentrowany, przy czym przerwy między tymi czynnościami nie były znaczące. Trudno więc uznać w kontekście powyższych okoliczności, iż działania organu miały charakter celowy, noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji. Ponadto zdaniem Sądu wprawdzie trudności kadrowe organu, sytuacja epidemiologiczna w kraju związana z COVID-19 oraz znacząca liczba wpływających wniosków nie stanowią okoliczności usprawiedliwiającej zaistniałej w rozpoznawanej sprawie przewlekłości, niemniej jednak są one obiektywną trudnością, która powinna wpływać ocenę, iż w kontrolowanej sprawie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Zwłaszcza, że w przypadku wniosków cudzoziemców o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca przewidział wymóg osobistego złożenia wniosku, a ograniczenie ilości petentów w siedzibie organu związku z wymogiem przestrzegania zasad bezpieczeństwa epidemiologicznego stanowią poważną przeszkodę w takiej organizacji pracy, aby rozpoznawanie spraw należących do kompetencji organu odbywało się dostatecznie sprawnie. Powyższe okoliczności zdecydowały również, iż Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, jak i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Ponadto Sąd uwzględnił całokształt sprawy, zwłaszcza stopień zawinienia w nieterminowym załatwieniu sprawy, które wskazują na brak potrzeby oddziaływania na organ prewencyjno-dyscyplinująco wspomnianymi środkami, które zresztą mają charakter fakultatywny i ich stosowanie pozostawiono uznaniu sądu. Skarżący nie przedstawił również żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej z uwzględnieniem jej funkcji kompensacyjnej. Nie podał mianowicie żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez nią szkody, która wymagałaby zrekompensowania, nie wykazała żadnych konkretnych i wymiernych strat, które są wynikiem bezczynności organu. Przyznanie sumy pieniężnej pełni wobec strony postępowania funkcję kompensacyjną, ma na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy,straty) jakich doznał skarżący na skutek przewlekłości organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej skargi (por. wyroki NSA: z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17 oraz z 3 lipca 2018 r., II OSK 2954/17). Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r. I OSK 3094/19). W tym stanie rzeczy Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w pozostałej zakresie. Jako, że skarga została uwzględniona Sąd – na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do: - wpisu od skargi uiszczonego w wysokości 100 zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U nr 221, poz. 2193 ze zm.); - wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalonego zgodnie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).