IV SA/Gl 1000/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi J. E. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] roku nr [...]. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta W., decyzją nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art. 3, art. 5-8 i art. 20-25 w związku z art. 30 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005 r. nr 105, poz. 881 z późn. zm.) oraz art. 40-41 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił w całości decyzję z dnia [...], nr [...], w sprawie przyznania J.E. prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 na rzecz dzieci J. i K.E., oraz odmówił przyznania prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 na rzecz dzieci J. i K.E. w okresie od [...] do [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z posiadanych przez niego informacji wynika, że D.E. - mąż strony utracił zatrudnienie, a następnie uzyskał w [...] dochód w wysokości netto [...]zł. oraz diety z zagranicznych podróży w wysokości [...]zł., wypłacane w związku z jego czasowym przebywaniem poza granicami kraju jako należności związane ze stosunkiem pracy, odpowiadające miesięcznej kwocie diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonej dla pracowników w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej, na podstawie art. 77 Kodeksu pracy. Tak więc powołując się na przepisy dotyczące uzyskania i utraty dochodu kwotę diet wypłaconych za pierwszy pełny przepracowany miesiąc męża strony uwzględniono przy weryfikowaniu uprawnień do wymienionych powyżej świadczeń (art. 3 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych). Z tej przyczyny dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę w rodzinie wyniósł [...] zł. i składa się na niego kwota dochodu uzyskanego za miesiąc [...] w wysokości łącznej [...] zł., tym samym przekroczył kryterium dochodowe określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń rodzinnych (art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Od powyższej decyzji odwołanie wniosła J.E., wyrażając niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia i uznając, że diety z tytułu podróży służbowej jej męża nie powinny być zaliczane do dochodu rodziny, w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem objęte są zwolnieniem podatkowym na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 16 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Podniosła, że zakład pracy, w którym zatrudniony jest jej mąż ma siedzibę w Polsce, a jego pobyty za granicą nie są na stałe, dlatego wypłacone diety stanowią jedynie pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową, np. noclegów, wyżywienia, opłat za toalety. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...], Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zauważyło, iż decyzją z dnia [...], nr [...], przyznano stronie prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 na rzecz dzieci J. i K.E. Pismem z dnia [...] strona została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie weryfikacji uprawnień do świadczeń rodzinnych przyznanych na rzecz P., J. i K.E. na okres zasiłkowy od dnia [...] do [...], a w wyniku ponownego przeliczenia dochodu rodziny organ pierwszej instancji prawidłowo wydał rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych. W przedmiotowej sprawie będą więc miały zastosowanie przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie przywołanej ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny przysługuje do ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, jeżeli dochód rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,- zł. lub 583,- zł. Przepis art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiuje pojęcie dochodu rodziny. Natomiast przepis art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje jakie środki finansowe uzyskiwane przez członków rodziny stanowią dochód w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wpływa na ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych ilekroć w ustawie jest mowa o: dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne nie zaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto, ustawodawca mocą art. 3 pkt 1 lit. c) przewidział, że ilekroć w ustawie jest mowa o: dochodzie - oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób inne dochody nie podlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych - należności ze stosunku pracy lub z tytułu stypendium osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przebywających czasowo za granicą - w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.). Zgodnie z art. 775 Kodeksu pracy, pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadania służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Biorąc pod uwagę przywołane przepisy wypłacana przez pracodawcę dieta z tytułu podróży służbowej jako należność związana ze stosunkiem pracy podlega wliczeniu do dochodu rodziny jako dochód nieopodatkowany, ale tylko wówczas gdy postępowanie dowodowe wykaże, iż została wypłacona: 1) pracownikowi w związku z czasowym przebywaniem za granicą; 2) w wysokości odpowiadającej równowartości diet z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju ustalonych dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej na podstawie Kodeksu Pracy. Pogląd taki jest również obecnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20.01.2011 r. o sygn. akt. IV SA/GI 319/10). Z akt sprawy wynika, że D.E. w okresie od [...] do [...] był zatrudniony w firmie A w R., natomiast od [...] podjął zatrudnienie w B Sp. z o.o. w R. W tym przypadku mamy do czynienia zarówno z utratą, jak i uzyskaniem dochodu. Dochód uzyskany przez D.E. za miesiąc [...] wyniósł [...]zł., natomiast wysokość diet z tytułu zagranicznych podróży służbowych wyniosła [...]zł. Miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (po uwzględnieniu utraty i uzyskania dochodu) wynosi zatem [...]zł. i przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania zasiłku rodzinnego, wynikające z art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.E. wniosła o zmianę niekorzystnej dla niej decyzji, bowiem diety z tytułu podróży służbowej męża nie powinny być wliczane do dochodu jej rodziny. Zdaniem skarżącej, interpretacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest zbyt rozszerzająca i stoi w sprzeczności z art. 21 ust. 1 pkt 16 lit. a) ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i art. 77 Kodeksu pracy oraz rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadła z naruszeniem przepisów prawa. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony orzeczeniem, czy rozstrzygnięcie wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Dodatkowo, z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonuje kontroli także z urzędu nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...], która została wydana w trybie art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.). W podstawie prawnej tej ostatniej decyzji powołano również art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na podstawie którego zdefiniowane zostało m. in. pojęcie nienależnego pobrania świadczenia (ust. 2 pkt 1 - 4). Organ pierwszej instancji przytoczył brzmienie dwóch pierwszych punktów ust. 2 tego przepisu, ale nie wskazał, który z nich stanowił podstawę uchylenia pierwotnej decyzji z dnia [...], nr [...] (strona 2 uzasadnienia). W tym miejscu zauważyć przyjdzie, iż w sytuacji, gdy ustalenia organu administracji nawiązują do okoliczności istniejących już w czasie podejmowania decyzji o przyznaniu świadczeń, podstawą tą nie mógł być art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który mówi o świadczeniach wypłacanych mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń. Regulacja ta obejmuje takie sytuacje, gdy po przyznaniu prawa do świadczeń rodzinnych wystąpią okoliczności powodujące skutki wymienione w omawianym przepisie. Tym samym nie dotyczy on okoliczności istniejących wcześniej, gdyż ustanie i zawieszenie prawa do świadczeń oraz wstrzymanie ich wypłaty może nastąpić tylko w razie uprzedniego nabycia uprawnień z tego tytułu. Z kolei art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych mówi o świadczeniach przyznanych lub wypłaconych na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Jednakże organy obu instancji nie wyjaśniły przesłanek zawartych w tym przepisie. Dodatkowo, organ odwoławczy merytorycznie kontrolujący zasadność decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie rozważał zagadnień prawnych związanych z zastosowaniem trybu przewidzianego w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skoncentrował się jedynie na definicji pojęcia dochodu rodziny, w rozumieniu tej ustawy. Jednocześnie organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca wprowadziła go w błąd, przez co doszło do wypłacenia świadczeń mimo zaistnienia okoliczności powodujących brak prawa do ich pobierania. Tego rodzaju stwierdzenie nie jest wystarczające do ustalenia pobrania nienależnego świadczenia, w oparciu o art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, według którego wprowadzenie w błąd musi być świadome. Tymczasem, w zakresie tej przesłanki w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym nie dokonano żadnych ustaleń, w związku z tym sprawa nie została należycie wyjaśniona, w myśl art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co skutkuje koniecznością uchylenia obu wydanych w niej rozstrzygnięć. W tym miejscu zauważyć przyjdzie, że wadliwe było zamieszczenie w decyzji organu pierwszej instancji rozstrzygnięcia w punkcie II, gdyż art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych dopuszcza jedynie orzekanie o pierwotnej decyzji, w drodze jej zmiany lub uchylenia, a nie o samym wniosku dotyczącym przyznania świadczeń rodzinnych, stąd też w tym trybie nie można odmawiać przyznania świadczeń rodzinnych. Zasadniczy problem podniesiony również w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 9 lipca 2013 r. o sygn. akt IV SA/Gl 999/12 jest w tym, że wydane w sprawie obie decyzje zostały podjęte już po okresie, na jaki przyznane zostało prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 na rzecz dzieci J. i K. w okresie od [...] do [...]. Sąd w obecnym składzie, w całej rozciągłości podziela pogląd tam zawarty, że w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne uruchomienie trybu z art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSK 1035/11, publ. Lex nr 1131464). Tryb ten służy wyłącznie bieżącemu dostosowywaniu wymiaru świadczeń do sytuacji osób uprawnionych, a więc w granicach okresu zasiłkowego. Po jego upływie decyzja przyznająca świadczenie nie może już stanowić źródła dalszych uprawnień, w związku z czym odpada celowość jej modyfikowania, tym bardziej, że do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje instytucję ich zwrotu, w ramach której wydaje się odrębną decyzję, o której mowa w art. 30 ust. 5 i 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odmienne stanowisko powoduje w praktyce bardzo negatywne skutki dla osób pobierających takie świadczenia. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że organ pierwszej instancji powinien umorzyć przedmiotowe postępowanie, a w zakresie ewentualnych nienależnie pobranych świadczeń może uruchomić instytucję zwrotu z art. 30 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych też powodów Sąd nie odniósł się do zagadnień materialnoprawnych zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, bowiem zakwestionował sam tryb przeprowadzonego w tej sprawie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, podlegały one uchyleniu stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.