IV SA/Gl 1373/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2012 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr[...], upoważniony przez Prezydenta Miasta B., Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych, działając między innymi na podstawie art. 17.art. 24 ust. 4 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, po rozpoznaniu wniosku z dnia 16 czerwca 2011 r., orzekł o odmowie przyznania W. S. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Z. S. W ocenie prawnej organ dał wyraz stanowisku, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie rodzinne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Nie zgadzając się z powyższą decyzją W. S. wniosła odwołanie, wskazując, że decyzja ta jest dla niej krzywdząca oraz niesprawiedliwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1, ustawy z dnia 28 listopada 2006 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia Kolegium zauważyło, ze zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/02 oraz prezentowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych obowiązek opieki nad członkiem rodziny nie może być wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r., ale również z treści art. 23 i 27 tego kodeksu, w świetle których małżonkowie obowiązani są do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspakajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz co istotne do wzajemnej pomocy. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, należało uznać, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ odwoławczy podał, ze skarżąca nie podejmuje zatrudnienia i opiekuje się chorym mężem, który z uwagi na stan zdrowia został zaliczony orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Nadto wskazał, że z akt sprawy wynika, iż strona nie pracuje i nie pracowała, a zatem nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem nie rezygnuje z zatrudnienia, gdyż nigdy w zatrudnieniu nie pozostawała. W ocenie organu nie zostały spełnione przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad chorym mężem. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się W. S. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach, w której zarzuciła organowi odwoławczemu błędną interpretację art. 17 ust. 1 w zakresie dotyczącym podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia przez osobę sprawującą opiekę. Jej zdaniem zapis art. 17 ust. 1 określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne, z których pierwszy dotyczy sytuacji, gdy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej by sprawować opiekę, drugi zaś kiedy z uwagi na konieczność sprawowania opieki osoba rezygnuje z dotychczasowej aktywności zawodowej i zarobkowej. Zaznaczyła, że na taką samą definicję powyższych stanów wskazują wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: I OSK 1364/07 z dnia 2 lipca 2008 r. oraz I OSK 1758/07 z dnia 24 października 2008 r.. W związku z tym skarżąca uważa, że powinna spełniać tylko jeden ze wskazanych stanów, gdyż jest osobą niepodejmujacą zatrudnienia. Fakt, że nie ma doświadczenia i stażu pracy nie ma tu znaczenia skoro art. 17 ust. 5, który wymienia przypadki, kiedy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, nie wymienia osób, które nigdy nie pracowały. Wskazała przy tym, że pomimo wieku i braku wcześniejszego zatrudnienia sytuacja w jakiej się znalazła zmusiła ją do rozpoczęcia regularnych wysiłków celem podjęcia zatrudnienia, gdyż jest osobą sprawną ruchowo i umysłowo mimo orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. W poszukiwaniu zatrudnienia miała na uwadze art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych, zgodnie z którym zaliczenie do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie wyklucza możliwości zatrudnienia tej osoby u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej w przypadkach przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy dla potrzeb osoby niepełnosprawnej oraz zatrudnienia w formie telepracy. Udało jej się taką pracę pozyskać, lecz tuż przed jej podjęciem doszło do wypadku jej męża w wyniku czego pogorszyły się jego możliwości samodzielnego funkcjonowania. W tej sytuacji utraciła możliwość podjęcia pracy zarobkowej, nadto wzrosły wydatki na utrzymanie i leczenie męża. Podniosła, że w tej kwestii nie miała możliwości się wypowiedzieć, gdyż nie była ona podejmowana w postępowaniu o przyznanie wnioskowanego świadczenia. W przekonaniu skarżącej organy dopuściły się także naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W piśmie z dnia 27 lipca 2012 r. dodatkowo zarzuciła naruszenia art. 32 Konstytucji RP uzasadniając go treścią wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 26 lipca 2011 r. II SA/Bd 621/11, z którego wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest także osobom, które nigdy nie pracowały. Podniosła także, że od dnia [...]nie ma orzeczonego stopnia niepełnosprawności i nie pobiera z tego tytułu zasiłku pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w całości. Kolegium wskazało jednocześnie, że skarżąca orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności i jak wynika ze wskazań w nim zawartych sama wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znaczną możliwością samodzielnej egzystencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Natomiast stosownie do art. 134 § ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ocenia legalność decyzji również z urzędu. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie przyznania W. S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. Organ uznał, że strona nie pracuje i nie pracowała, zatem nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia niezbędnej do przyznania przedmiotowego świadczenia. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia, stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), a zasadniczo art. 17 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Cytowany przepis określa więc warunki przyznania uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym w przeciwieństwie do organu I instancji, słusznie Kolegium uznało, że małżonek należy do kręgu osób, którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, gdyż jest obciążony powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego względem współmałżonka. Przepis ten wskazuje jednocześnie, że chodzi o "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – dalej określonymi jako "osoba niepełnosprawna". Ma to istotne znaczenie przy dokonywaniu jego wykładni, w kontekście zawartych w nim przesłanek. Świadczenie takie bowiem przysługuje pod warunkiem, że jedna z wymienionych tam osób nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Omawiany przepis, jak słusznie zresztą zauważyła skarżąca, określa dwa niezależne od siebie stany faktyczne dla oznaczenia pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia": pierwszy, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, i drugi, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania takiej opieki. W pierwszym przypadku chodzi zatem o sytuację, kiedy osoba zainteresowana przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, czyli nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną, w drugim zaś, kiedy z uwagi na konieczność sprawowania takiej opieki, osoba zainteresowana uzyskaniem świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z dotychczasowego sposobu aktywności zawodowej i zarobkowej ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2008 r., I OSK 1758/07, publik.: Lex 501328). Przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest więc rezygnacja z zatrudnienia, która oznacza: - niepodejmowanie zatrudnienia lub - faktyczną rezygnację z wykonywanej dotychczas pracy, jeżeli takie działanie ma na celu sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Treść powyższego przepisu jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja z zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem jest sprawowanie opieki. To zaś prowadzi do wniosku, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej (tj. niepodejmującym zatrudnienia bądź rezygnującym z dotychczasowego zatrudnienia) po to, aby opiekować się osobą niepełnosprawną. Celem tego przepisu jest bowiem udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się możliwości zarobkowania. Świadczenie pielęgnacyjne ma tym samym zrekompensować jej utratę uzyskiwanego dotychczas, czy też potencjalnego dochodu. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 558/11 i powołane w jego treści orzecznictwo NSA oraz Trybunału Konstytucyjnego - publik.: Lex 1082783). Innymi słowy istotne dla przyznania przedmiotowego świadczenia jest, czy osoba występująca z takim żądaniem znajduje się w takiej sytuacji, że gdyby nie sprawowała opieki nad osobą niepełnosprawną, byłaby zdolna do podjęcia pracy. Natomiast inne okoliczności, wbrew twierdzeniom Kolegium, takie jak: brak zatrudnienia strony w przeszłości, czy też brak odpowiednich ofert pracy na rynku, brak odpowiednich kwalifikacji, doświadczenia zawodowego itp., nie mają znaczenia dla spełnienia przesłanki tzw. niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 lutego 2008 r., II SA/Gd 764/07 publik.: Lex 360303). Dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego niezbędne jest więc ustalenie, czy ubiegająca się o nie osoba jest zdolna - bądź nie - do pracy. O braku podjęcia pracy lub rezygnacji z dotychczasowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej można bowiem mówić jedynie w stosunku do osoby, która pracę tę może wykonywać. Tymczasem w niniejszej sprawie strona skarżąca, ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem, w sytuacji gdyby nie sprawowała nad nim opieki, nie mogłaby podjąć zatrudnienia. W dacie złożenia wniosku o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego nie była bowiem zdolna do pracy. Przyjdzie stwierdzić, że w aktach administracyjnych znajduje się orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] na mocy którego skarżąca została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności z jednoczesnym wskazaniem, że jest ona niezdolna do pracy. Możliwość takiej kwalifikacji stanu zdrowia wynika z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 14 poz. 92 ze zm.). W świetle wskazanego uregulowania do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy w warunkach pracy chronionej. O zdolności do pracy decydują zatem kryteria związane ze stanem zdrowia osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - co powinno znaleźć odzwierciedlenie w orzeczeniu, wydanym na podstawie ustawy o rehabilitacji zawodowej (...) poprzez wskazanie czy jest ona niezdolna do pracy bądź zdolna do pracy w warunkach pracy chronionej. W ocenie Sądu tylko w przypadku osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności zdolnej do pracy w warunkach pracy chronionej można byłoby uznać, iż posiada ona status wymagany w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż potencjalnie takie zatrudnienie może podjąć bądź w warunkach pracy chronionej bądź u pracodawcy niezapewniającego warunków pracy chronionej, w przypadkach: przystosowania przez pracodawcę stanowiska pracy dla potrzeb osoby niepełnosprawnej oraz zatrudnienia w formie telepracy. Wobec tego należało uznać, że skarżąca legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności dyskfalifikujacym ją w ubieganiu się o świadczenie pielęgnacyjne (na taką okoliczność wskazywał także WSA w Bydgoszczy w powołanym przez skarżącą wyroku z dnia 26 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 621/11). To z kolei wyklucza uznanie jej za osobę, która rezygnuje z pracy bądź jej nie podejmuje wyłącznie z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Opieka ta, którą strona sprawuje, nie jest bowiem wyłączną i jedyną przyczyną niepodejmowania przez nią zatrudnienia. Nie można bowiem w żaden sposób uznać, że znajduje się ona w takiej sytuacji, że gdyby tej opieki nie sprawowała - byłaby gotowa do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wobec orzeczenia wskazującego, że nie jest zdolna do pracy ze względu na stan zdrowia. W tym stanie rzeczy uznać należało, że skoro rezygnacja z pracy bądź niepodejmowanie zatrudnienia nie jest wyłącznie skutkiem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem - świadczenie pielęgnacyjne nie mogło zostać stronie skarżącej przyznane. W przypadku skarżącej nie zostały zatem spełnione wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie, a przesłanki te muszą być spełnione łącznie aby świadczenie mogło być przyznane. W tej sytuacji nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, że w sprawie nie występują negatywne przesłanki uniemożliwiające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem strona nie spełniła przesłanek pozytywnych z art. 17 ust. 1. Wprawdzie tych okoliczności organ odwoławczy nie miał na względzie, błędnie uznając, iż niepozostawanie strony dotychczas w zatrudnieniu stanowi przeszkodę do przyznania przedmiotowego świadczenia, niemniej jednak w okolicznościach sprawy uchybienie to w ostateczności nie miało wpływu na jej wynik. Tylko bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na jej wynik dawałoby Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie ma również znaczenia okoliczność, że strona z [...] nie jest już osobą zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności, bowiem sąd wykonuje kontrolę zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.