IV SA/Gl 1459/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działająca z upoważnienia Wójta Gminy P. orzekła o odmowie przyznania M. P. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – H.S. W uzasadnieniu organ administracyjny przyznał, że mocą stosownego orzeczenia wydanego w dniu [...] r. H.S. została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji, jak również to, iż wnioskodawczyni pomaga jej w prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz w zakresie podstawowych czynności domowych. Podkreślił jednak, że przyznanie spornego świadczenia nie było możliwe z uwagi na fakt, iż zachodzi przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.), a mianowicie osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z A.S. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. M. P. oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w pierwszej instancji oraz wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jakkolwiek bowiem przyznała, że jej matka pozostaje w związku małżeńskim, to jednak zaakcentowała, że to nie ojciec a ona sprawuje nad nią opiekę i pomaga jej w podstawowych czynnościach życiowych. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie stanowiące przedmiot odwołania. Organ drugiej instancji podniósł, że stosownie do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje: matce albo ojcu, innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) oraz opiekunowi faktycznemu dziecka. Zgodnie przy tym z art. 17 ust. 5 pkt 2a cytowanej regulacji, sporne świadczenie nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Zważywszy powyższe organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoisntancyjnej wywodząc, iż matka wnioskującej pozostaje w związku małżeńskim. Jakkolwiek przy tym jej mąż – A.S. mocą orzeczenia lekarza orzecznika ZUS został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy, to jednak w toku przeprowadzonego postępowania ustalono, iż samodzielnie się porusza i jest zdolny do "samoobsługi" jeżeli chodzi o takie czynności jak mycie, ubieranie się i przygotowanie posiłków, a w rezultacie jest na tyle sprawny, aby móc sprawować nad małżonką opiekę w zakresie odpowiednim do jej stanu zdrowia, to jest poprzez pomoc w prostych czynnościach domowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.P. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji organu odwoławczego. Skarżąca podkreśliła, że jej matka przeszła dwa zawały serca i wylew krwi do mózgu, a nadto od 1997 r. pozostaje pod stała opieką lekarza psychiatry, jako że uskarża się na [...]. Jest w związku z tym niezdolna do samodzielnej egzystencji, ma poważne problemy w zakresie kierowania swoim postępowaniem i często zachowuje się w sposób stwarzający poważne zagrożenie dla domowników. Zdaniem strony, w takiej sytuacji nie można się zgodzić, aby skuteczną opiekę miał nad nią sprawować mąż, który ma orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i jest w trakcie ubiegania się o zakwalifikowanie do stopnia niepełnosprawności. Równocześnie skarżąca zarzuciła, iż wydane w sprawie rozstrzygnięcie podjęte zostało na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie rozmowy przeprowadzonej z matką, które z uwagi na jej chorobę psychiczną i możliwość ulegania sugestii pracownika socjalnego trudno uznać za w pełni miarodajne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i powtarzając argumentację z uzasadnienia swojej decyzji wywiodło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie przy tym do treści art. 134 §1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 przywołanej ustawy wynika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu jedynie wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Zasady przyznawania świadczenia stanowiącego przedmiot niniejszej sprawy uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 17 ust. 1 tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce albo ojcu oraz innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Równocześnie należy mieć w polu widzenia, że omawiana ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. określa przesłanki negatywne, uniemożliwiające skuteczne ubieganie się o przyznanie spornego świadczenia, które zostały wymienione w art. 17 ust. 5 cytowanej regulacji. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r., a zatem mającym zastosowanie przy wydaniu zaskarżonego aktu określał między innymi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim (pkt 2 lit. a cytowanego przepisu). W niniejszej sprawie skarżąca ubiegała się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką – H.S., która mocą orzeczenia lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. została uznana za osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. Orzekające w sprawie organy odmówiły uwzględnienia żądania strony ze względu na to, że wyżej wymieniona jest osobą pozostającą w związku małżeńskim z A.S. Opowiedziały się więc za literalnym odczytaniem cytowanego wyżej art. 17 ust. 1 oraz ust. 5 pkt 2 lit. a) przywołanej ustawy. Tymczasem, w ocenie Sądu, wykładnia taka nie może zostać uznana za prawidłową, jako że pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem orzecznictwa sądowego dotyczącego stosowania przywołanego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), w brzmieniu obowiązującym do 13 października 2011 r., które to stanowisko skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. W tym miejscu należy odwołać się do postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S 1/10 (publ.: OTK z 2008 r., Nr 1, poz. 9), w którym Trybunał Konstytucyjny przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W motywach tego postanowienia wskazano, że brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych ograniczało skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 tego aktu. Zaznaczono przy tym, że formalnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) omawianej ustawy nie podlegał żadnym wyjątkom i dlatego jego rygorystyczna interpretacja skłaniała osoby wymagające opieki do rezygnacji z pozostawania w związku małżeńskim, bowiem tylko w takim wypadku ich opiekunowie mieliby niekwestionowane prawo do wspomnianego świadczenia. Równocześnie warto zwrócić uwagę na analizę praktyki sądów administracyjnych, przeprowadzoną przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. akt P 38/09 (publ.: OTK-A z 2010 r., Nr 5, poz. 53), która prowadzi do wniosku, iż możliwe było nadanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w praktyce sądowej brzmienia, które nie świadczyłoby o wewnętrznej sprzeczności tego aktu prawnego. W tym zakresie powołano się między innymi na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym bezwzględny zakaz przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym drugi z małżonków również takiej opieki wymaga, nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Literalna interpretacja przywołanego przepisu oznaczałaby pewnego rodzaju sankcję dla osób pozostających w związku małżeńskim i w konsekwencji nie może się ona ostać w świetle art. 18 Konstytucji RP jak również art. 32 ustawy zasadniczej, formułującego zasadę równości wobec prawa. Nie budzi bowiem wątpliwości, że osoby pozostające w związku małżeńskim, których małżonkowie z uwagi na wiek lub stan zdrowia nie są w stanie sprawować nad nimi opieki, powinny być traktowane podobnie jak te osoby, które w związku małżeńskim nie pozostają (vide: wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. - sygn. akt I OSK 722/09, publ.: Lex nr 582493 i I OSK 723/09, publ.: Lex nr 582494). W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań prawnych trzeba podkreślić, że literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji w związku z art. 17 ust 1 tej regulacji, prowadząca do konkluzji, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, traci prawo do świadczenia z uwagi na sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim i to bez względu na stan zdrowia współmałżonka, czy jego zdolność do sprawowania opieki, nie może zostać uznana za trafną (podobnie: przywołane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 1236/09 - orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wobec powyższego, skład orzekający uznał, że art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stał się podstawą wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć został zinterpretowany przez organy obydwu instancji w sposób wąski, odpowiadający jego literalnemu brzmieniu, a tym samym nie czyniący zadość standardom wyznaczonym przez postanowienia ustawy zasadniczej. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia wspomnianego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Równocześnie nie budzi wątpliwości, że orzekające w sprawie organy dokonując ustaleń faktycznych naruszyły zasadę prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 i art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjęły bowiem, że małżonek H.S. jest w stanie sprawować nad nią opiekę opierając się w zasadzie wyłącznie na jej oświadczeniach i dając im całkowitą wiarę, co budzić może zastrzeżenia w świetle faktu, iż uskarża się ona na poważne kłopoty ze zdrowiem psychicznym (patrz: historia choroby - karty nr 28-32 akt administracyjnych). Organy obydwu instancji uznały tak pomimo, że A.S. (co jest poza sporem) to osoba całkowicie niezdolna do pracy i pominęły okoliczność, iż on sam oświadczył wyraźnie, że nie jest w stanie takiej opieki sprawować (patrz: oświadczenie stanowiące kartę nr 2 akt administracyjnych). Nadto warto zwrócić uwagę, że nawet w sytuacji, gdyby rzeczywiście był on "sprawny w zakresie czynności domowych", to fakt ten nie świadczy przecież jeszcze o zdolności do opiekowania się ciężko chorą małżonką i w żadnym razie nie upoważnia do formułowania twierdzeń, że może takiemu obowiązkowi podołać. Mając na względzie wszystkie przywołane wyżej okoliczności Sąd orzekł o uchyleniu wydanych w sprawie decyzji. Trzeba jednak podkreślić, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji podejmie rozstrzygnięcie stosując przepisy w brzmieniu znowelizowanym, uwzględniającym zmiany wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca, dążąc do realizacji wskazań wyrażonych w cytowanych wyżej orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego zmodyfikował treść przesłanki negatywnej wyrażonej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych i nadał tej normie nowe brzmienie. Mianowicie, w świetle aktualnie obowiązującej treści omawianego przepisu, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje (nadal) jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, jednakże nie dotyczy to przypadku, gdy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Abstrahując od oceny, czy omawiana nowelizacja czyni zadość wymogom sformułowanym przez Trybunał, nie sposób tracić z pola widzenia, że jakkolwiek A.S. do dnia wydania zaskarżonego aktu nie legitymował się znacznym stopniem niepełnosprawności (miał orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy), to jednak - jak wynika z treści skargi oraz z dołączonego do akt administracyjnych jego oświadczenia z dnia 18 sierpnia 2011 r. (karta nr 26 tych akt), podjął starania zmierzające do uzyskania w tym zakresie stosownego orzeczenia. Zagadnienie to będzie miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku bowiem, gdyby wyżej wymieniony został zakwalifikowany do znacznego stopnia niepełnosprawności, nowe brzmienie cytowanego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. umożliwiałoby M. P. nabycie prawa do spornego świadczenia. Organ pierwszej instancji zwróci się zatem do skarżącej z zapytaniem, czy w stosunku do jej ojca zostało już wydane orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, a jeśli tak - o przedłożenie tego orzeczenia. O ile natomiast przedmiotowe orzeczenie nie zostało jeszcze wydane, wskazane będzie wezwanie strony o przedłożenie dokumentu (np. stosowne zaświadczenie) potwierdzającego fakt, iż trwa w tym zakresie postępowanie przed właściwym zespołem do spraw orzekania o niepełnosprawności. W takiej sytuacji zasadne byłoby bowiem rozważenie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. Nawet jednak, gdyby ostatecznie A. S. nie został zakwalifikowany do znacznego stopnia niepełnosprawności, fakt ten nie musi od razu przesądzać o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W takim przypadku, sprawa wymagać będzie wszechstronnej oceny dokonanej z uwzględnieniem aktualnego stanowiska judykatury dotyczącego wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten bowiem, także po nowelizacji dokonanej z dniem 14 października 2011 r. budzi poważne wątpliwości interpretacyjne co do tego czy i w jakim zakresie pozostawianie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim stanowi przesłankę wykluczającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym członkom jego rodziny, zaś na dzień dzisiejszy w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieją w tej kwestii rozbieżności (vide wyroki wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Poznaniu, z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 242/12 i w Łodzi z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 427/12 oraz prezentujące odmienny pogląd wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 7 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 235/12 i w Bydgoszczy z dnia 23 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 220/12 - wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że przesądzanie w niniejszym wyroku, który z prezentowanych w tych orzeczeniach poglądów jest trafny byłoby przedwczesne. Zasadnym będzie bowiem, aby to organ pierwszej instancji, podjął rozstrzygnięcie mając na uwadze dalszą ewolucję stanowiska zajmowanego w przedmiotowym zakresie przez sądy. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132, art. 135 i art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Równocześnie, uwzględniwszy charakter zaskarżonego aktu, Sąd odstąpił od orzeczenia na podstawie art. 152 p.p.s.a. w kwestii jego wykonalności. Zaskarżona decyzja jest bowiem rozstrzygnięciem utrzymującym w mocy decyzję odmawiającą przyznania stronie świadczenia, a zatem nie podlega ona wykonaniu.