II SA/Łd 427/12

Dnia 5 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 roku sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania G. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił przyznania G. M. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem – M. S. W motywach organ wskazał, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim z D. M., co wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na mocy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.). Z zebranych przez organ dowodów, w szczególności z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, iż osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności uprawniającym osobę sprawującą nad nią opiekę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a G. M. jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w stosunku do matki i sprawuje nad matką opiekę, w związku z czym nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej i nie ma uprawnień do świadczeń emerytalno – rentowych oraz innych świadczeń z zabezpieczenia społecznego. Mimo spełnienia tych warunków przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza, zdaniem organu I instancji, fakt pozostawania ojca wnioskodawczyni w związku małżeńskim. Stosownie bowiem do przepisów Kodeksu rodzinnego, opiekę wymagającemu tego małżonkowi ma zapewnić drugi współmałżonek. W odwołaniu od powyższej decyzji G. M. wskazała, iż jej ojciec jest ciężko chory. Matka odwołującej się legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, ale cierpi na wiele przewlekłych i ciężkich chorób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie przepis art.17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tej sytuacji świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Analizując stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie organ uznał, że odwołująca się, mimo spełnienia większości warunków określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie kwalifikuje się do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad chorym niepełnosprawnym ojcem, gdyż jej ojciec pozostaje w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W skardze na powyższą decyzję G. M. wniosła o jej uchylenie podnosząc, iż matka nie może opiekować się ojcem, gdyż sama jest niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym. Ojciec wymaga pomocy i opieki przez cały dzień. Odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia, w ocenie autorki skargi jest krzywdząca i niesprawiedliwa, narusza przepisy Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie problematyczna kwestia sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżącej przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad niepełnosprawnym ojcem. W ocenie organów orzekających w sprawie świadczenie to wnioskodawczyni nie przysługuje, z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 roku, Nr 139, poz. 992 ze zm.), który wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunem obojga jest dziecko rezygnujące z pracy na rzecz uprawnienia do tego właśnie świadczenia. Na wstępie należy podkreślić, iż powyższe zagadnienie było już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, m.in. w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 listopada 2008 roku, sygn. akt II SA/Łd 814/08, z dnia 20 sierpnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 223/09, z dnia 15 czerwca 2010 roku, sygn. akt II SA/Łd 394/10, z dnia 7 października 2010 roku, sygn. akt II SA/Łd 501/10, z dnia 5 kwietnia 2012 roku, sygn. akt II SA/Łd 216/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 31 stycznia 2012 roku, sygn. akt II SA/Ol 1032/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2012 roku, sygn. akt III SA/Gd 42/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2012 roku, sygn. akt II SA/Rz 85/12; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 roku, sygn. akt I SA/Wa 284/12, a także w wyrokach NSA: z dnia 26 marca 2010 roku, sygn. akt I OSK 1699/10, z dnia 12 stycznia 2010 roku, sygn. akt I OSK 1105/09, z dnia 20 kwietnia 2010 roku, sygn. akt I OSK 115/10 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Zaprezentowany w tych wyrokach pogląd prawny, odmienny od stanowiska organu wyrażonego w przedmiotowej sprawie, Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela. W rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności Stosownie zaś do treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ww. ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia językowa przytoczonej normy prawnej zastosowana przez organy obydwu instancji prowadzi do wniosku, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad ojcem nie przysługuje skarżącej (gdyż matka skarżącej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności), ponieważ pozostawanie w związku małżeńskim, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyklucza prawną możliwość jego przyznania. Powołany wyżej przepis art. 17 ust. 1 ustawy w pierwotnym brzmieniu przewidywał, iż prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższym unormowaniem korespondowała ściśle regulacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy, zgodnie z którą świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Takie rozwiązanie normatywne wynikało z faktu, że ustawa Kodeks rodzinny i opiekuńczy w art. 133 § 1 i 2 stanowi, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka istnieje do czasu, w którym dziecko jest w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Z kolei obowiązek alimentacyjny między małżonkami, bądź też obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego). Zatem zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc z tą chwilą obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził następnie na współmałżonka, który w świetle regulacji art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego miał od tego momentu obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 roku, w sprawie o sygn. akt P 27/07 (OTK - A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż stricte gramatyczna wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczna z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji R.P. Tym samym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. W motywach wspomnianego wyroku Trybunał podkreślił, że wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał zwrócił szczególną uwagę na znaczenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy dla sprawy, w której zapadł powyższy wyrok, a w którym to stanie faktycznym o świadczenie pielęgnacyjne wystąpił analogicznie, jak w sprawie niniejszej. Redakcja pytania prawnego, skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego, ograniczona jedynie do przepisu art. 17 ust. 1 ustawy, uniemożliwiła Trybunałowi zajęcie stanowiska odnośnie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a", tym niemniej końcową wypowiedzią Trybunał zasygnalizował istotę problemu i wprost zauważył, że to organ orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem musi "ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy" w dawnym brzmieniu. W konsekwencji powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 roku przepisem art. 1 pkt 8 lit. "a" ustawy z dnia 17 października 2008 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456), art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych został znowelizowany w ten sposób, że od dnia 1 stycznia 2009 roku świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (...). Co istotne, nowelizacja nie dotyczyła przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, który nie nasuwał wątpliwości w związku z pierwotnym brzmieniem art. 17 ust. 1. Obecnie zaś występuje sytuacja, w której przy zastosowaniu wykładni językowej art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy, uwzględnionej przez organy orzekające w tej sprawie, świadczenie pielęgnacyjne na rzecz osoby pozostającej w związku małżeńskim nie będzie przysługiwało, chyba że w rachubę wejdzie wykładnia systemowa i celowościowa, zgodna w istocie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne będzie mogło być przyznane na rzecz osoby pozostającej w związku małżeńskim, jeśli zostaną spełnione pozostałe przesłanki, warunkujące – co do zasady – możliwość ubiegania się o ten rodzaj świadczenia. W ocenie Sądu, obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, nie może być wywodzony wyłącznie wprost z obowiązku alimentacyjnego, przewidzianego w normach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a w szczególności z art. 128, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Rzeczony obowiązek wynika także z regulacji art. 23 i 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które stanowią, że małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć także pomoc w przypadku choroby. O ile faktem jest, że ustawodawca nie posłużył się dla regulacji wzajemnych obowiązków między małżonkami expressis verbis pojęciem obowiązku alimentacyjnego, to zdaniem Sądu, przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego należy stosować bądź wprost, bądź w drodze analogii także w przypadku rozważania wzajemnych obowiązków między małżonkami, w tym do obowiązku opieki na chorym, niepełnosprawnym małżonkiem. W ocenie Sądu, zastosowana przez organy administracyjne literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, która wyklucza prawną możliwość przyznania świadczenia osobie sprawującej opieką nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, w kontekście przywołanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a w szczególności uregulowań zawartych w ustawie zasadniczej, nie podlega aprobacie. Niweczy bowiem skutki wspomnianego orzeczenia w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują dzieci. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji zobligowany będzie dokonać wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z poszanowaniem konstytucyjnej zasady równości, tak aby umożliwić najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych, stosownie do przywołanych wyżej motywów. Reasumując, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" przy zastosowaniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ko