IV SA/Gl 1592/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Skoczowa z dnia 19 maja 2011 r. nr VII/78/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Miejska Skoczowa w dniu 19 maja 2011 r. podjęła uchwałę nr VII/78/2011 w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Skoczów. Podstawę prawną tej uchwały stanowił art. 7 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). W § 1 tej uchwały postanowiono, że usługi świadczone przez przedszkola w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie od 7.30 do 12.30. Z kolei w § 2 ust. 1 uchwały ustalono opłatę w wysokości 2,50 zł za każdą rozpoczętą godzinę zajęć opiekuńczo-dydaktyczno-wychowawczych przekraczającą wymiar zajęć, o którym mowa w § 1. Natomiast w ust. 2 postanowiono, że opłata jest ustalana miesięcznie jako iloczyn liczby godzin obecności dziecka oraz stawki określonej w ust. 1. Nadto w § 3 wprowadzono ulgi w opłacie, o której mowa w § 2 ust. 1 uchwały. Wojewoda Śląski pismem z dnia 11 października 2011 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której domagał się stwierdzenie nieważności powyższej uchwały jako niezgodnej z art. 14 ust. 5 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od dnia 1 września 2010 r., na mocy art. 1 pkt 2 oraz art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 148, poz. 991) przepisy art. 6 i 14 ustawy o systemie oświaty uzyskały nowe brzmienie. Do czasu tej nowelizacji stosownie do art. 6 ww. ustawy przedszkole i publiczna forma wychowania przedszkolnego zapewniały bezpłatnie nauczanie i wychowanie w zakresie odpowiednio: co najmniej podstawy programowej – w przypadku przedszkola. Przepis ten pozwalał zatem przyjąć, iż nie było wykluczone udzielanie świadczeń odpłatnie, jednak opłaty te mogły być pobierane wyłącznie za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Normę kompetencyjną zezwalającą wprost na ustanowienie opłat zawierał art. 14 ust. 5 tej ustawy. Natomiast po nowelizacji z sierpnia 2010 r. ustawodawca przyjął w przepisie art. 6 ustawy, iż przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zdaniem organu nadzoru z powyższego wynika, że wprowadzenie opłat za wychowanie, naukę i opiekę w przedszkolu możliwe jest dopiero po przekroczeniu liczby godzin wyrażonej w uchwale. Nie jest to zatem uregulowanie tożsame z brzmieniem przepisu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy sprzed nowelizacji, zgodnie z którym pobór opłat był możliwy w przypadku świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Normę kompetencyjną dla rady gminy do wprowadzenia opłat stanowi zmieniony również art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym organ prowadzący przedszkole ustala opłaty za świadczenia udzielone przez przedszkola w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ prowadzący ustala więc wysokość opłat za świadczenia udzielane poza czas przekraczający czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Tymczasem z § 1 uchwały wynika, iż usługi świadczone przez przedszkola w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego są realizowane bezpłatnie w czasie 5 godzin dziennie od 7.30 do 12.30. Wojewoda zwrócił uwagę, że podstawę programową dla przedszkoli określa załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4 poz. 17). Zdaniem organu nadzoru z aktu tego wynika, iż podstawą programową objęte są świadczenia udzielane wyłącznie w zakresie wychowania przedszkolnego. Zatem uchwała odwołująca się w § 1 tylko do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie realizuje w pełni delegacji ustawowej zawarte w art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, gdyż nie uwzględnia kwestii bezpłatnego nauczania ani opieki. Taka regulacja pozwala na pobieranie opłat za świadczenia udzielane przez cały czas pracy przedszkola – pod warunkiem, że wykraczają one poza zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Rozwiązanie to, w ocenie Wojewody, jest sprzeczne z prawem. Ponadto wskazano, że regulacja § 2 ust. 2, która określa sposób obliczania miesięcznej wysokości opłaty za realizację świadczeń, wykracza poza zakres delegacji ustawowej określony w art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy i stanowi materię umowną między dyrektorem przedszkola a rodzicem (opiekunem prawnym) dziecka. Wobec powyższego Wojewoda uznał za uzasadnione i konieczne stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Nadto wskazał, że upływ 30-dniowego terminu określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uniemożliwił wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy Skoczów wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu argumentował, że w obowiązującym stanie prawnym Rada Miejska Skoczowa była uprawniona do ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar 5 godzin zajęć bezpłatnych, bez względu na zakres wykonywanych świadczeń. Wynika to bowiem jednoznacznie z treści przepisów art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty przywołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Zatem przywołanie w podstawie prawnej art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy wskazuje, niezależnie od literalnego brzmienia § 1 uchwały, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Jednocześnie powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 500/11 WSA argumentowano, iż w obecnym stanie prawnym pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie może podlegać opłacie bez względu na zakres realizowanych wówczas zajęć. Podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Organ podzielił natomiast stanowisko Wojewody w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, gdyż w istocie wykracza on poza delegację ustawową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspominanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia natomiast art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r., poz. 270 – w skrócie P.p.s.a.) wynika, że kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. O istotnym naruszeniu prawa można mówić natomiast wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania tych aktów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi z uwzględnieniem przytoczonych wyżej zasad oceny obowiązujących w postępowaniu sądowoadministracyjnym stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie mogła być pozostawiona w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem prawa . Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Skoczów. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do tegoż uregulowania organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego (ust. 1) oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (ust. 2). Podkreślić należy, że podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w czasie ustalonym przez organ prowadzący. Jednocześnie zastrzeżono, że czas ten nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Natomiast stosownie do treści cytowanego art. 14 ust. 5 pkt 1, stanowiącego materialnoprawną podstawę uchwały w sprawie opłat i wyznaczającego zakres działania organu stanowiącego gminy w tej sprawie. Przedmiotowa opłata może być pobrana za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu, którego czasokres ustala rada w wymiarze, co najmniej pięciu godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega zatem na tym, że przedszkole publiczne nie musi zapewniać dziecku bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej, w której mieści się także sprawowanie opieki, gdyż ta wiąże się integralnie z całym procesem wychowania przedszkolnego. Oznacza to, że przedszkole publiczne ma nadal realizować podstawę programową, ale brak jest instrumentów wymuszających jej realizację w czasie bezpłatnym. Innymi słowy, przedszkole publiczne powinno zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ale wówczas nie musi realizować podstawy programowej ( tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 460/11). Jeżeli natomiast organ ustali, że w czasie pięciu godzin będzie realizowana podstawa programowa wychowana przedszkolnego, to nie można uznać, że w jej zakresie nie mieści się bezpłatna opieka, wychowanie i nauczanie. Zgodnie z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r. , Nr 4, poz. 17) przedszkola w równiej mierze pełnią funkcje opiekuńcze, wychowawcze i kształtujące. Skoro wedle § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały usługi świadczone przez przedszkola w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego są realizowane bezpłatnie w wymiarze pięciu godzin dziennie od 7.30 do 12.30, to nieuprawnione jest twierdzenie Wojewody, że w ich ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia w zakresie wychowania przedszkolnego. Co więcej organ ten nie wyjaśnił dlaczego uznał, że podstawą programową objęte są świadczenia udzielane wyłącznie w zakresie wychowania przedszkolnego. Wszak powołane rozporządzenie chociażby w części dotyczącej "zalecanych warunków i sposobu realizacji" podstawy programowej wskazuje czas, w jakim powinny odbywać się m.in. zajęcia dydaktyczne i czynności opiekuńcze. Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub postawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Natomiast w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, który zgodnie z ustawą o systemie oświaty nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. W tej sytuacji w czasie objętym opłatą mogą być realizowane zajęcia obejmujące w pewnej części świadczenia dotyczące nauczania, wychowania i opieki, mieszczące się w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, jak i odnoszące się w pozostałej części do nauczania, wychowani i opieki, w zakresie nie realizującym podstawy programowej. Tymczasem uchwała nie określiła opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym ustalony w jej § 1 bezpłatny wymiar 5 godzin dziennie, ale zgodnie z treścią § 2 ust. 1 ustaliła opłatę za zajęcia opiekuńczo-dydaktyczno-wychowawczych, a więc świadczenia objęte podstawą programową wychowania przedszkolnego, która przecież może być realizowana także w czasie przekraczającym minimalny wymiar 5 godzin dziennie, jak i wykraczające poza realizację tej podstawy. Powyższe prowadzi do wniosku, że u podstaw ustalania wysokości tej opłaty za świadczenia udzielane przez publiczne przedszkola w czasie przekraczającym ustawowe minimum, podczas którego świadczenia są realizowane bezpłatnie, powinna leżeć zasada ekwiwalentności. Uchwała powinna zatem wskazywać, za jakie świadczenia opłata jest pobierana, a zadość powyższemu nie czyni wprowadzenie jednej, stałej opłaty. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż generalna konstrukcja opłaty za świadczenie oferowane przez przedszkole publiczne, na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy (także po jego nowelizacji) stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Zatem opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie prezentowany jest pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń i ich jakości. Sądy administracyjne zgodne są też co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 339/12 oraz wyroki NSA z dnia 25 lutego 2011r., sygn. akt I OSK 2035/10, z dnia 24 listopada 2010r., sygn. akt I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., sygn. akt I OSK 1386/10, z dnia 16 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1477/09 oraz z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08; wszystkie dostępne w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest więc wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała w tym względzie winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne jest tu zatem precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Ustalenie tej opłaty na stałym i sztywnym poziomie nie pozwala bowiem na kontrolę, co mieści się w jej ramach. Podkreślenia także wymaga, że potrzeba wykazania w uchwale, iż wysokość ustalonej opłaty pozostaje w związku z oferowanym świadczeniem wynika również z konieczności zapobieżenia sytuacji partycypowania rodziców w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący (art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty). Z opisanych względów wymogów tych nie spełnia uregulowanie § 2 ust. 1 uchwały, które przewiduje obciążenie wyznaczoną opłatą w każdym przypadku za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu niezależnie od charakteru usług świadczonych przez przedszkole. Określenie wysokości opłaty, jako stałej, bez względu na charakter, rodzaj i jakość świadczonych czynności (dydaktyczne, wychowawcze, opiekuńcze realizujące lub nie realizujące podstawy programowej wychowania przedszkolnego – które wymagają różnego stopnia zaangażowania udziału i aktywności nauczycieli) nie pozwala na kontrolę czy odpłatność ta jest adekwatna do rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń. Naruszenie w zaskarżonej uchwale prawa materialnego, polegające na niezachowaniu przewidzianych w ustawie o systemie oświaty zasad ustalania opłat za przedszkola, oznacza naruszenie przez Radę Miejską Skoczowa granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Nadto, zgodzić się przyjdzie ze skarżącym, czego także organ gminy nie kwestionuje, że § 2 ust. 2 wykracza poza zakres delegacji ustawowej. Wskazane powyżej naruszenia prawa powodują konieczność uznania, iż zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.