IV SA/Gl 1601/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. działając na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998r. Nr 90 poz. 575 z późn. zm.) oraz art. 235¹, art. 235², art. 237 Kodeksu pracy, a także § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz.869) stwierdził u W.M. chorobę zawodową – obustronny trwały odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego lub czuciowo-nerwowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz, która to choroba wymieniona została w poz. 21 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie wykazu chorób zawodowych. Z motywów wskazanego rozstrzygnięcia wynikało, iż W.M. pracował w latach [...] na stanowisku murarza pieców przemysłowych, przygotowywacza wsadu, operatora suwnicy, operatora mostu przeładunkowego, operatora urządzeń wsadowych i przygotowywacza wsadu brygadzisty. Od [...]r. do nadal zatrudniony jest natomiast w A Sp. z o.o w Ł. na stanowisku wytapiacza żelazostopów. Przyjęto, iż w całym okresie zatrudnienia wykonywał on pracę w warunkach narażenia na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenia słuchu. Ustalenia powyższe dokonane zostały na podstawie kart narażenia zawodowego. W toku postępowania wypowiedziała się właściwa placówka diagnostyczna, a to Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. Poradnia Chorób Zawodowych w S. Przeprowadzona tam diagnostyka audiologiczna obejmująca audiometrię progową tonalną APT, nadprogową typu SISI i impedancyjną oraz badanie obiektywne słuchowych potencjałów wywołanych z pnia mózgu ABR wykazała obustronny niedosłuch odbiorczy o lokalizacji czuciowo-nerwowej. Przesunięcie progu słuchu określone jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości 1,2,3 kHz wykazało dla ucha prawego 62 dB, a w uchu lewym 58 dB. Mając na względzie charakter stwierdzonego niedosłuchu, trwałe podwyższenie progu słuchu obustronnie oraz wieloletnią pracę w narażeniu na hałas stwarzający ryzyko uszkodzenia słuchu lekarze diagnozujący badanego rozpoznali zawodową etiologię choroby. W piśmie z dnia [...] otrzymanym przez organ [...] pełnomocnik B S.A. w upadłości z siedzibą w Ł., po zapoznaniu się z aktami sprawy oświadczył, iż w aktach tych brak jest wyników badań, na które powołują się lekarze wydający orzeczenie lekarskie, a zatem nie ma możliwości merytorycznie zweryfikować i racjonalnie odnieść się do stanowczych tez tam postawionych, a również nie jest możliwie zweryfikowanie orzeczenia lekarskiego przez innego specjalistę. Zauważono nadto, iż B nie była stroną prowadzonego postępowania i nie miała możliwości zakwestionowania ustaleń dokonanych przez palcówkę medyczną. Po otrzymaniu decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. B S.A. w upadłości złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia lub jego zmianę i odmowę stwierdzenia choroby zawodowej. W odwołaniu tym wskazano, iż przed wydaniem decyzji, w dniu [...], pełnomocnik pracodawcy zapoznał się z aktami sprawy i w dniu następnym wysłał pismo procesowe zawierające zastrzeżenia, co do sposobu gromadzenia materiału dowodowego, a także uzupełniające wnioski dowodowe. Zdaniem odwołującego organ wydał zaskarżoną decyzję zbyt szybko, nie czekając na pisemne stanowisko strony, jakie mogła zająć po zapoznaniu się z aktami sprawy. Zakwestionowano fakt uniemożliwienia zakładowi pracy odwołania się od znajdującego się w aktach orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej. Zauważono, iż brak jest w aktach sprawy wyników badań, na które powołują się lekarze placówki medycznej wydający orzeczenie w sprawie. Pełnomocnik B uznał, iż bez uzupełnienia materiału dowodowego w postaci wyników wszystkich badań przeprowadzonych w placówce orzeczniczej nie ma możliwości w sposób racjonalny odnieść się do tego orzeczenia. Od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego T. złożył odwołanie także drugi pracodawca, A Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenie o odmowie stwierdzenia choroby zawodowej u W.M. względnie przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia. Zarzucono organowi uchybienia procesowe - prowadzenie postępowania z naruszeniem art. 8 k.p.a. Uniemożliwiono bowiem stronie przedstawienie merytorycznego stanowiska, co pozostaje w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Także uniemożliwiono odwołującej spółce wzięcie czynnego udziału w postępowaniu i przedstawienie przed wydaniem decyzji stanowiska, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zarzucono także naruszenie art. 235² w związku z art. 235¹ Kodeksu pracy. Uzasadniając postawione zarzuty wskazano, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej z dnia [...] doręczono Spółce w dniu [...]. W tej samej dacie doręczono też informację o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia. Decyzja zapadła w dniu [...] i doręczono ją Spółce w dniu [...]. Odwołująca zauważyła, iż udzielony jej siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się upływał w dniu [...] i poddała w wątpliwość możliwości uwzględnienia jej stanowiska, gdyby zaprezentowała je w ostatnim dniu terminu. Uznano, iż takie działanie organu narusza zasadę wyczerpującego informowania stron wynikającą z art. 9 k.p.a. i przeczy treści art. 8 k.p.a. Zdaniem odwołującej wydanie decyzji w dniu [...] naruszało też zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż w istocie nie zapewniono pracodawcy prawa do wypowiedzenia się w sprawie. Zauważono, iż Spółka nie miała możliwości zweryfikowania dokumentacji medycznej. W ocenie odwołującej treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zawierała wyliczenia przesłanek świadczących o udokumentowaniu objawów choroby zawodowej u W.M. i fakt zaistnienia tej choroby nie został udowodniony. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2k.p.a oraz art. 235¹ Kodeksu Pracy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do jej ponownego rozpatrzenia. Analizując postawione w obu odwołaniach zarzuty Inspektor uznał je za zasadne. Stwierdzono, iż zaskarżona decyzja wydana została przedwcześnie, przed zapoznaniem się z pismem B S.A. zawierającym wniosek o uzupełnienie materiału dowodowego. Uznano, iż zasada czynnego udziału stron w postępowaniu naruszona została również wobec Spółki A. Przyjęto jednocześnie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie godząc się ze stanowiskiem przedstawionym w przytoczonej decyzji, W.M. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której podniósł, iż wydana w jego sprawie decyzja jest niesłuszna. Wskazał, iż uchylenie decyzji organu I instancji spowodowane naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego nie ma znaczącego wpływu na poprawę jego stanu zdrowia, a jedynie pozbawia go świadczeń z tytułu nabytej choroby zawodowej. Odpowiadając na skargę, organ inspekcji sanitarnej nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia i wnosząc o jej oddalenie, przytoczył dotychczasowo podnoszone argumenty podtrzymując, iż uchylona decyzja wydana została przedwcześnie, zanim jakiekolwiek oświadczenie zakładów pracy mogło dotrzeć do organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (test jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270) zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach, o których mowa w art.145 § 1 p.p.s.a. Kontrolując akt administracji publicznej zawierający rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy sąd administracyjny jest zobowiązany sprawdzić, czy pozostaje ono w zgodności z przywołanymi w nim przepisami prawa materialnego, a także czy przy jego wydaniu nie naruszono prawa procesowego w taki sposób, iż mogłoby to mieć wpływ na jego treść. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskutek wniesionej przez W.M. skargi, nie jest jednak rozstrzygnięcie merytoryczne, a rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się w takim przypadku do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W tym wypadku Sąd jest władny uwzględnić skargę tylko wtedy, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy pozostawało w sprzeczności z regulacją zawartą w wymienionym przepisie. W ramach kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a nie jest bowiem możliwe odnosić się do meritum sprawy. Ocena legalności działania organu administracji sprowadza się więc w istocie do oceny przestrzegania przez organ odwoławczy przepisów procesowych regulujących dopuszczalność wydawania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyczyną skorzystania przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. było naruszenie przez organ I instancji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjny, a więc zasady, o której mowa w art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora, pracodawcy W.M. występujący jako strony postępowania o stwierdzenie u niego choroby zawodowej, pozbawieni zostali możliwości przedstawienia swego stanowiska przed jej zakończeniem i wydaniem rozstrzygnięcia. Niezbędny wywód, co do tego, jakie konkretnie okoliczności nie zostały w związku z uniemożliwieniem stronom udziału w sprawie wyjaśnione i co organ I instancji powinien wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując sprawę, zastąpiony został przytoczeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a.in fine, a to wskazaniem, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Analiza treści uzasadnienia decyzji stanowiącej przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pozwala zatem przyjąć, iż organ II instancji objął swoim postępowaniem jedynie kontrolę sprawy z punktu widzenia zarzutów postawionych w obu złożonych odwołaniach i nie zastosował się do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikające z art. 15 k.p.a. Dla realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie wystarcza poddanie kontroli rozstrzygnięcia organu niższego stopnia, organowi wyższego stopnia. Konieczne jest bowiem, by oba rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art.138 k.p.a., czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012r. sygn. II OSK 2720/11 publ. LEX nr 1145626). Przypomnieć trzeba nadto, iż w ramach kompetencji organu odwoławczego pozostaje możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowanie dowodowego lub zlecenie ich przeprowadzenia organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). Bezsprzecznie w tym trybie mogą zostać rozważone wnioski strony pozbawionej udziału przed organem I instancji z naruszeniem art. 10 k.p.a. Dopiero po stwierdzeniu, iż zakres tych wniosków nie mieści się w granicach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a. jest dopuszczalne przekazanie sprawy do jej ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy nie dokonał analizy zebranych w sprawie dowodów i nie wykazał, by istniał konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie podjął przy tym rozważań, co do tego jakie znaczenie dla sprawy mogą mieć twierdzenia pracodawców W.M. zawarte w ich odwołaniach, a także w piśmie z dnia [...] sporządzonym przez pełnomocnika B S.A. w upadłości. Nie odniósł się w świetle regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105 poz.869) do zasadności twierdzeń pełnomocnika B o uniemożliwieniu zakładowi pracy odwołania się od znajdującego się w aktach orzeczenia lekarskiego o rozpoznaniu choroby zawodowej. Jak stanowi § 7ust.1 przywołanego rozporządzenia z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia może wystąpić pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego. Brak jest natomiast przyznania takiego uprawnienia zakładowi pracy. Słuszność nakazania prowadzenia ponownego postępowanie organowi I instancji w celu umożliwienia złożenia odwołania od orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. Poradni Chorób Zawodowych w S. przez zakładu pracy budzi zatem daleko idące wątpliwości. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. nie rozważył również, czy postawione w odwołaniu zarzuty, co do braku możliwości zapoznania się z wynikami badań pracownika, na których oparte zostało orzeczenie placówki medycznej znajdują uzasadnienie w materiale sprawy. Zauważa się, że oba zakłady pracy były zawiadomione o wszczęciu postępowania i zapewniono im dostęp do akt sprawy. W aktach tych znajdują się przedstawione w orzeczeniu medycznym wyniki badań obejmujących diagnostykę audiologiczną obejmującą audiometrię progową tonalną APT, nadprogową typu SISI i impedancyjną oraz badanie obiektywne słuchowych potencjałów wywołanych z pnia mózgu ABR wykonanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w K. Poradnię Chorób Zawodowych w S. Jako jednolity i w pełni utrwalony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym należy przyjąć pogląd, iż naruszenie zasady zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. zgłoszone w skardze nie stanowi automatycznie w każdym przypadku podstawy do uchylenia decyzji. Zarzut naruszenia tej normy może odnieść skutek tylko wówczas, gdy jego naruszenie polegające na niepowiadomieniu strony o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych rzeczywiście uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych - np. zgłoszenia wniosków dowodowych z zeznań świadków, dokumentów (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2006r. sygn. akt II OSK 831/05, publ. ONSAiWSA 2006, nr 6, poz. 157, z dnia 16 października 2007r. sygn. akt I OSK 1192/06, publ. Lex nr 427561 czy z dnia 21 lipca 2010r. sygn. akt II OSK 881/10 publ. LEX nr 746920, jak też stosowana odpowiednio uchwała 7 sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005r. sygn. akt FPS 6/04 publ. ONSAiWSA 2005/4/66). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przywołane stanowisko należy również odnieść do zgłoszonego w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutu uchybienia treści art. 10 § 1 k.p.a. i przyjąć, iż nie stanowi on automatycznie, w każdym przypadku, podstawy do uchylenia decyzji tego organu. Pominięcie uprawnienia strony do wypowiedzenia się w postępowaniu pierwszoinstancyjnym może być bowiem usunięte w postępowaniu odwoławczym, gdyż w nim ponownie rozpatruje się merytorycznie sprawę, zakończoną decyzją nieostateczną (por. E. Klat-Górska "Właściwe a wadliwe oznaczenie strony w decyzji administracyjnej. Teza nr 982142/9, publ. NZS 2007/2/22). Zgłoszenie w odwołaniu zarzutu pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem I instancji nakazuje zatem organowi odwoławczemu w pierwszej kolejności skontrolowanie, czy uchybienie to w istocie nastąpiło i czy istnieje możliwości naprawienia tego uchybienia w postępowaniu odwoławczym. Jeśli jest to możliwe, organ wezwie stronę do przedstawienia swego stanowiska i ewentualnych wniosków dowodowych i oceni je przez pryzmat ich znaczenia dla sprawy (art. 78 k.p.a.). Następnie rozpatrzy sprawę zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, z uwzględnieniem złożonych przez stronę, a nierozpoznanych dotychczas wniosków. Regułę określoną w art. 10 § 1 k.p.a. określić można jako przejaw zasady wysłuchania przez organ stanowiska stron. Jeżeli następuje to dopiero na etapie postępowania odwoławczego ocena zasadności przedstawionego stanowiska należy do tego organu i on musi zadecydować, czy brak wypowiedzenia się strony przed organem I instancji stanowi o konieczności prowadzenia ponownego postępowania. Tylko w sytuacji, gdy organ odwoławczy uzna wnioski strony za znaczące dla sprawy, a jednocześnie za niedopuszczalne zrealizowanie ich w trybie art. 136 k.p.a., zachodzi przesłanka wydania decyzji kasacyjnej. Pamiętać przy tym trzeba, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. zbudowany został w formie koniunkcji. Powoduje to, iż decyzja kasacyjna zastosowanie jest możliwe wtedy, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wszystkie te okoliczności muszą zostać racjonalnie wykazane w jej uzasadnieniu. Kontrolowana decyzja nie czyni zadość tym wymaganiom. Organ odwoławczy nie wykazał, dlaczego wydanie decyzji I instancji bez uwzględnienia stanowiska B S.A. przedstawionego w piśmie z dnia [...], nie pozwolił na rozpatrzenie sprawy w postępowaniu przed tym organem. Nie wykazał także, że istnieje jednocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę dostrzeżone uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 2 i art. 15 , a także art. 107 § 3 k.p.a. Uchylając się od jej merytorycznego rozpoznania bez wykazania niezbędnych w tym celu przesłanek, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny przekazał ją bezzasadnie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wskazania, co do kierunku ponownego postępowania przed organem odwoławczym wynikają wprost z przedstawionych przez Sąd rozważań. Dodatkowo zauważyć można, iż wyznaczenie ustawowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego pełni funkcję ochronną interesu strony, przez stworzenie dostatecznej możliwości zapoznania się i oceny całego materiału dowodowego oraz przez pozbawienie organu możliwości modyfikowania długości tego terminu. Terminu ten jest również środkiem dyscyplinującym stronę przed przewlekaniem postępowania (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki "Ordynacja podatkowa. Komentarz 2009" Oficyna Wydawnicza UNIMEX 2009, str. 792). W interesie strony leżeć powinno zatem wykonanie swego uprawnienia jak najszybciej, a wymagane od niej dołożenie najwyższej staranności w prowadzeniu swych spraw wymaga dochowania wyznaczonego terminu, tak by organ nie był zmuszony do zbędnego oczekiwania na zajęcie stanowiska w sprawie. Mając na względzie powyżej przedstawione rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzec, jak w sentencji. .