IV SA/Gl 183/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 pkt 4a i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263), nie stwierdził u H. K. choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego okołostawowego zapalenia barku, wymienionej w poz. 19/4 wykazu chorób zawodowych, określonego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869 z późn. zm.), zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem. Orzeczenie wydano w oparciu o ocenę narażenia zawodowego H.K. oraz orzeczenia lekarskie: Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S. z dnia [...]r., nr [...] i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...] r., nr [...] o braku podstaw do rozpoznania wyżej wymienionej choroby zawodowej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła H.K. kwestionując wyniki badań i powołując się na ograniczenia ruchowe i silny ból przy wykonywaniu czynności, który tylko nieznacznie został uśmierzony przez rehabilitację i leczenie. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę diagnostyczną służby zdrowia istnienia występującego schorzenia jako choroby - zakwalifikowanej przez orzeczników do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do rozporządzenia oraz wykazanie związku przyczynowego między środowiskiem pracy a rozpoznaną chorobą, tj. wykazanie, że narażenie na czynnik szkodliwy, który wywołał rozpoznane schorzenie miało miejsce w czasie i miejscu pracy w związku z wykonywanym zawodem. W sprawie H. K. ustalono, że pracowała ona: w latach 1978-1983, 1986, 1991-1993, 1993 do nadal w A S.A. z siedzibą w B. Zakład T. kolejno jako zgrzewacz i monter wykonujący czynności obciążające kończyny górne. W czasie zatrudnienia, począwszy od roku 1978 do nadal (z wyłączeniem urlopów wychowawczych i pracy w latach 1989-1991) sposób wykonywania przez nią pracy powodował obciążenie kończyn górnych w stawach barkowych. H.K. została przebadana w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w K. - Poradnia Chorób Zawodowych w S. (orzeczenie lekarskie z dnia [...] r., nr [...]), gdzie lekarze specjaliści nie rozpoznali u w/w choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia okołostawowego barku. Na podstawie dokumentacji medycznej, wyników badań podmiotowego i przedmiotowego, obrazu radiologicznego stawu brakowego prawego oraz przeprowadzonej konsultacji ortopedycznej nie stwierdzono objawów okołostawowego zapalenia barków. Następnie w toku postępowania odwoławczego H.K. była badana w IMPiZŚ w S., w dniach 20-23 września 2011 r., gdzie po przeprowadzonej analizie sposobu wykonywania pracy i dokumentacji lekarskiej oraz wykonanym w miesiącu sierpniu 2011 r. badaniu rezonansu magnetycznego barku prawego, a także zdjęciu rtg obręczy barkowych, jak również po badaniu ortopedycznym wydano orzeczenie z dnia [...] r., nr [...], o braku podstaw do rozpoznania wyżej opisanej choroby zawodowej. W ocenie organu odwoławczego, brak stwierdzenia choroby zawodowej przez kompetentne jednostki orzecznicze nie pozwolił na uwzględnienie odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H.K. wniosła o uchylenie powyższej decyzji, zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędne ustalenie, że rozpoznana u niej choroba nie spełnia kryteriów uznania jej za chorobę zawodową mimo, iż pracowała przez wiele lat w warunkach szkodliwych stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. W uzasadnieniu zaznaczyła, iż od 2010 r. odczuwała silne dolegliwości bólowe ograniczające swobodę ruchu barku oraz przedłożyła informację, iż w dniu 11 stycznia 2012 r. specjalistyczna poradnia rozpoznała u niej zespół bólowy stawu ramiennego prawego z cechami uszkodzenia pierścienia rotatorów, co jednoznacznie świadczy rozwoju choroby i wymaga weryfikacji przez lekarzy orzeczników. W odpowiedzi na skargę, organ przytoczył argumentację powołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 25 kwietnia 2012 r. skarżąca domagała się powołania biegłego chirurga-ortopedy na okoliczność istnienia u niej choroby zawodowej. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. skarżąca poinformowała, iż miała w miesiącu czerwcu 2012 r. przeprowadzony zabieg oraz nadal pracuje na stanowisku zgrzewacza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas w zależności od rodzaju naruszenia uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Z przywołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, iż usunięcie zaskarżonego aktu (decyzji) z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jego wydawaniu organy naruszyły prawo materialne określające prawa i obowiązki stron lub normy procesowe, regulujące postępowanie przed organami administracji publicznej. Oznacza to równocześnie, że sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, jedynie sprawuje kontrolę legalności orzeczeń sporządzonych i wydanych w danej sprawie. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada wymogom. Przechodząc do rozważań o charakterze merytorycznym wskazać należy, iż choroba zawodowa jest pojęciem prawnym zdefiniowanym w art. 235¹ Kodeksu pracy. Zgodnie z tym przepisem za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". O stwierdzeniu choroby zawodowej decyduje zachowanie dwóch wymogów: zamieszczenie schorzenia w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy lub w związku ze sposobem wykonywania pracy. Jednocześnie art. 235² Kodeksu pracy stanowi, że rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Reasumując, choroba zawodowa jest pojęciem prawnym oznaczającym zachorowanie, które pozostaje w związku przyczynowym z pracą, a więc jej rodzajem, charakterem i warunkami wykonywania. Z tego powodu choroby zawodowe są przewidywalne, a owe przewidywalne uszkodzenia zdrowia zostały ujęte w tzw. wykazie chorób zawodowych. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 Kodeksu pracy Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105. poz. 869), którego postanowienia weszły w życie w dniu 3 lipca 2009 r. i obowiązywały w chwili wydawania decyzji przez organy orzekające obydwu instancji. Zgodnie z § 8 ust. 1 tegoż rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej, albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika oraz w orzeczeniach lekarskich wyspecjalizowanych jednostek diagnostycznych powołanych do rozpoznawania chorób zawodowych, wymienionych w § 5 rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009 r. Należy jednocześnie podkreślić, że organ inspekcji sanitarnej, wydając decyzję w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej jest związany danym orzeczeniem lekarskim i nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, nie ma podstaw do przyjęcia, że rzeczywisty stan zdrowia strony kształtuje się odmiennie od wyników badań stanowiących postawę orzeczeń lekarskich (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 800/11 i powołane w nim orzecznictwo, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Orzeczenia lekarskie, wydane w toku takiego postępowania przez jednostki medyczne, mają bowiem wartość dowodową opinii biegłego (vide wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., sygn. II OSK 9/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń). Organ powinien jednakże ocenić orzeczenie lekarskie jako dowód w postępowaniu administracyjnym z zachowaniem zasad wyznaczonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 75 K.p.a.). Zadaniem organu administracji sanitarnej prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej jest zatem ustalenie, czy u danej osoby występuje schorzenie wskazane w wykazie chorób zawodowych oraz ustalenie istnienia bądź nie istnienia związku przyczynowego tego schorzenia z warunkami wykonywanej pracy. Z zadania tego organy orzekające w niniejszej sprawie wywiązały się prawidłowo. W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla wydania decyzji, co skutkowało brakiem przesłanek dla podjęcia dalszych działań wskazanych w § 8 ust. 2 rozporządzenia. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że lekarz, o którym mowa w § 5 ust. 1 wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania, na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Bez pozytywnych opinii lekarskich bądź sprzecznie z tymi opiniami organ inspekcji sanitarnej nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, czy stwierdzone schorzenie mieści się w wykazie chorób zawodowych. Oczywiście, nie oznacza to zwolnienia organu od obowiązku dokonania oceny opinii lekarskich w granicach wskazanych w art. 80 K.p.a. Organ nie może bowiem oprzeć swego rozstrzygnięcia w sprawie na opinii lekarskiej o lakonicznej treści, nie zawierającej przekonywającego i należytego uzasadnienia, bądź sprzecznej z przepisami prawa. W przedmiotowej sprawie wymagania prawne, stawiane opinii lekarskiej zostały spełnione. Podkreślić przyjdzie, iż Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) wydanych w sprawie orzeczeń administracyjnych. Zatem, jeżeli postępowanie dowodowo-wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie, to nie naruszają one prawa (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Wyd. PWN Warszawa Poznań 1995, teza 1 do art. 80). W rozpatrywanej sprawie organy administracji były bezwzględnie związane orzeczeniami lekarskim, które nie pozostawały ze sobą w jakiejkolwiek sprzeczności. Nadmienić przyjdzie, iż w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, że organ administracji sanitarnej jest bezwzględnie związany orzeczeniem lekarskim w zakresie rozpoznania choroby zawodowej, polegającym na diagnozie, że dane schorzenie występuje u danej osoby i znajduje się (bądź nie) w wykazie chorób zawodowych, a jednocześnie organu tego nie wiąże ocena narażenia zawodowego przeprowadzona przez lekarza orzecznika, która to ocena nie tylko może, lecz wręcz powinna być dokonana samodzielnie przez organ wydający decyzję (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. II SA/Bk 602/09, publ. Lex nr 551412 oraz wydane pod rządami ówcześnie obowiązujących przepisów, lecz zachowujące aktualność wyroku sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1997 r., sygn. I CKN 60/97, publ. OSNC 11/97/173 i z dnia 6 czerwca 1997 r., sygn. II CKN 213/97, publ. OSNC 1/98/5). Jak już wcześniej zasygnalizowano w orzecznictwie sadowym przyjęto, że orzeczenie lekarskie nawet wydane przez podmioty specjalistyczne, jak każdy dowód podlega ocenie Sądu. Jednakże należy również wyjaśnić, że względu na brak odpowiedniej wiedzy nie może być to orzeczenie kontrolowane pod względem medycznym. Sąd administracyjny może mieć podstawy do weryfikacji orzeczenia lekarskiego (a co za tym idzie podjętej na jej podstawie decyzji administracyjnej) wyłącznie w sytuacji jeśli orzeczenie jest niejasne, budzi zastrzeżenia i nie zawiera wyczerpującego uzasadnienia podmiotu wydającego orzeczenie co do podstaw rozstrzygnięcia, czyli jest niezrozumiałe dla organu, strony i sądu (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 559/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały tego typu wątpliwości, ani potrzeba dodatkowego uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego. Orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej II stopnia, które jest ostateczne w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. nie przewiduje od niego odwołania, zostało wydane przez uprawniony podmiot, jest konkretne, zawiera logiczne i przekonujące uzasadnienie, odnosi się do istotnych okoliczności występujących w sprawie, w tym do twierdzeń skarżącej i wskazywanych przez nią dowodów w postaci dokumentacji medycznej. Przyjdzie jednocześnie zauważyć, że biegli lekarze jednostki orzeczniczej II stopnia, odmawiając stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej, nie uczynili tego w sposób arbitralny, bowiem strona został przez nich poddana wszechstronnym badaniom medycznym i dokonano ponownej analizy dostępnej dokumentacji medycznej, w tym również zaświadczenia poradni specjalistycznej z dnia 11 stycznia 2012 r. Wobec powyższego stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie podejrzenia choroby zawodowej u skarżącej zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami i procedurą dotyczącą rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych. Nie sposób zatem podważyć konkretnych wniosków orzeczenia lekarskiego organu II stopnia, wykluczających zawodowe pochodzenie występującego u skarżącej schorzenia. Można ponownie wyartykułować, iż w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia choroby zawodowej, nie chodzi bowiem o stwierdzenie, że choroba taka u pracownika wystąpiła, lecz o stwierdzenie, że powstała w związku z wykonywaną pracą. W tej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Dla ostatecznego wyniku sprawy nie ma również znaczenia okoliczność podnoszona w skardze, że skarżąca pracowała w warunkach narażenia na działanie czynnika szkodliwego, skoro występującemu u niej schorzeniu nie można przypisać cech choroby zawodowej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, samo wykonywanie pracy w warunkach szkodliwych dla zdrowia nie stanowi odrębnej podstawy do uznania, że rozpoznane schorzenie ma związek z wykonywaną pracą zawodową. Odnosząc się do kwestii przeprowadzenia opinii biegłego na okoliczność stanu zdrowia skarżącej zaznaczyć przyjdzie, iż podstawą orzeczenia wydanego w rozpatrywanej sprawie są akta administracyjne zawierające dokumenty. Jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. A zatem, co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Zakres postępowania dowodowego przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., sygn. II GSK 359/05, Lex nr 216130). Niedopuszczalnym jest również kwestionowanie za pomocą tego przepisu poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3. Warszawa 2009, s. 305). Mając na uwadze powyższe brak było podstaw do dopuszczenia przez Sąd dowodów w postaci dodatkowych wypisów ze szpitala, czy też badań lekarskich i opinii. Postępowanie w sprawie choroby zawodowej nie jest nakierowane na ustalenie stanu zdrowia pracownika ani na nieograniczone badania stanu jego zdrowia, ale ma na celu jedynie stwierdzenie, czy choroba wymieniona w wykazie ma zawodową etiologię. Stąd też w przypadku stwierdzenia, że pracownik zapadł na chorobę, o której mowa w załączniku do rozporządzenia, to jedynym obowiązkiem organu pozostaje ustalenie istnienia związku przyczynowego między stwierdzonym schorzeniem, a warunkami pracy, w jakich strona ją wykonywała, ustalając jednocześnie stopień prawdopodobieństwa wystąpienia tego związku. Reasumując, wobec dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy i dokonania ustaleń faktycznych, na podstawie materiału dowodowego należycie zebranego i ocenionego przez organ administracji oraz wobec prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.